Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1234/17) oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] września 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – zwanej dalej Przepisami wprowadzającymi) przedstawił skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej [...]. W decyzji tej określił:
- 1. rodzaj służby – służba stała,
- 2. stopień służbowy – młodszy rachmistrz,
- 3. stanowisko służbowe – specjalista Służby Celno – Skarbowej, zaliczane do kategorii specjalistycznych stanowisk służbowych funkcjonariuszy,
- 4. jednostka organizacyjna KAS, w której ma realizować zadania – [...]
- 5. komórka organizacyjna – [...],
- 6. miejsce pełnienia służby – [...],
- 7. uposażenie:
- - uposażenie zasadnicze według mnożnika 1,599 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej:
- - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,385 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
- - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.
Skarżący w dniu 9 czerwca 2017 r. złożył pisemne oświadczenie o przyjęciu powyższej propozycji, a następnie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 169 ust. 6 Przepisów wprowadzających utrzymał w mocy ww. decyzję własną. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wskazane miejsce pełnienia służby podyktowane było potrzebą optymalnego wykorzystania posiadanych kwalifikacji zawodowych, wiedzy i doświadczenia. Dokonano natomiast zmiany mnożnika kwoty bazowej, ustalając z dniem 1 czerwca 2017 r. uposażenie zasadnicze według mnożnika 1,627 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, co mieści się w granicach mnożników dla zaproponowanego stanowiska. Pozostałe składniki propozycji opierają się na przepisach prawa. Organ podał również że przy składaniu propozycji pełnienia służby uwzględnił posiadane przez funkcjonariusza wykształcenie, znajomość języków obcych, certyfikaty ukończonych szkoleń i warsztatów oraz przebieg służby.
Podstawę prawną określenia stanowiska stanowił art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, zaś przepisy rozporządzenia zostały uwzględnione jedynie pomocniczo. Organ nie zgodził się wreszcie z zarzutem dyskryminacji i nierównego traktowania, czy oceniania przez pryzmat przynależności do organizacji związkowej, zaś żądanie przeprowadzenia dowodu z porównania kwalifikacji, doświadczenia i wykształcenia pozostałych funkcjonariuszy uznał za niemające wpływu na wynik sprawy.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. M., zarzucając jej naruszenie art 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art 7 i 77 K.p.a. przez pominięcie posiadanych przez skarżącego doświadczenia i wykształcenia oraz złożonych w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r. wniosków dowodowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przywołując przepisy art. 164 ust. 7, art. 169 ust. 1 i 2, art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 3 Przepisów wprowadzających, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ skorzystał z opisanej kompetencji, przedkładając skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby datowaną na 19 maja 2017 r. W dniu 9 czerwca 2017 r. propozycja ta została przyjęta. Nie nastąpił więc tu skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Następnie Sąd wskazał, że z mocy art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby", zaś w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej, do postępowań dotyczących tej propozycji stosuje się przepisy K.p.a., a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 6 i 7). Oznacza to, że w tym przypadku zastosowano szczególne rozwiązanie wskazujące, że określona czynność (akt) "stanowi decyzję". Nie jest to typowe rozwiązanie legislacyjne, na które decyduje się prawodawca, ilekroć zamierza powierzyć sposób rozstrzygnięcia określonych spraw w formie decyzji administracyjnej. Wówczas bowiem stanowi po prostu, że w określonych sprawach rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej.
W tym zaś przypadku takiego rozwiązania nie można zastosować z uwagi na specyfikę omawianej problematyki przejawiającą się co najmniej w trzech aspektach. Po pierwsze, czynność z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających stanowi "propozycję", a więc swego rodzaju ofertę, którą można przyjąć lub odrzucić, co kłóci się z istotą decyzji administracyjnej będącej przecież władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach jednostki. Po drugie, decyzja administracyjna jest z założenia aktem o charakterze obligatoryjnym, zaś propozycję organ może ale nie musi złożyć.
Po trzecie, wydanie decyzji poprzedza z reguły postępowanie wyjaśniające w toku którego organ pozyskuje materiał dowodowy, dokonuje jego oceny i rozstrzyga sprawę w oparciu o obowiązujące przepisy. Propozycja z składana jest zaś w oparciu o akta osobowe, a więc materiały już zebrane (skoncentrowane) i znane funkcjonariuszowi, tak więc w zasadzie nie ma tu miejsca na postępowanie dowodowe stanowiące zasadniczą część jurysdykcyjnego postępowania procesowego.
W związku z powyższym zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw do uznania, że propozycja pełnienia służby z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających powinna zostać złożona w rezultacie uprzednio wszczętego postępowania administracyjnego oraz spełniać wymagania formalne decyzji administracyjnej określone w art. 107 K.p.a., w szczególności w zakresie uzasadnienia. Normatywne określenie, w myśl którego propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję" należy odczytywać w szerszym kontekście przewidzianych przez ustawodawcę środków weryfikacji tej propozycji właściwych dla decyzji administracyjnych. Funkcjonariusz może bowiem propozycję zakwestionować wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś decyzję wydaną w wyniku jego rozpatrzenia – skargą do sądu administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – odmiennie niż w przypadku typowej decyzji administracyjnej – składa się pod warunkiem przyjęcia propozycji i w terminie liczonym od dnia jej przyjęcia.
Weryfikacja propozycji ma zatem charakter niedewolutywny i z woli ustawodawcy nie ma tu pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności, co również nie mogło zostać pominięte przy ocenie postępowania organu w zakresie stosowania przepisów K.p.a. Skoro zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji sprawę rozpatruje ten sam organ, nie można uznać, że przedłożenie funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby, bez uprzedniego wszczęcia postępowania i zapewnienia mu w nim udziału, oznacza pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W rezultacie tok czynności procesowych organu w sprawie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego.
Skarżący miał w trakcie postępowania zapewnioną możliwość czynnego udziału w procesie administracyjnym, z czego zresztą skorzystał. Organ zaś w zaskarżonej decyzji, mimo jej lakoniczności, umotywował swoje stanowisko w sposób spełniający wymagania formalne. W zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności faktyczne uznane za istotne w sprawie oraz powołano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.).
Nadto, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. osiągnięty został zasadniczy cel, jakiemu służy zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, a więc umożliwienie stronie przedłożenia w toku postępowania swoich wyjaśnień, wniosków i zastrzeżeń. Organ wziął je pod uwagę, z tym jednak, że nie podzielił oceny skarżącego. Jako niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., a więc wystąpienia braków dowodowych. Akta sprawy i stanowiące ich integralną część akta osobowe zawierają dokumentację niezbędną do ustalenia okoliczności z art. 165 § 7 i art. 169 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a więc posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, stopień służbowy oraz miejsce zamieszkania. Materiał dowodowy jest zatem kompletny. Ustalenia w zakresie okoliczności istotnych w sprawie znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym (art. 80 K.p.a.). Organ składając skarżącemu propozycję służby wziął pod uwagę wszystkie okoliczności wymienione w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających.
Odnosząc się natomiast do wnioskowanego dowodu, Sąd stwierdził, że przed przedstawieniem propozycji pełnienia służby analizie poddano wyłącznie posiadane przez skarżącego doświadczenie zawodowe, kwalifikacje i wykształcenie wymagane, przydatne i niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym. Zatem dokonanie zestawienia posiadanych przez innych funkcjonariuszy kwalifikacji, doświadczenia i wykształcenia pozostanie bez wpływu na wynik postępowania i nie przedłoży się na zmianę przedstawionej propozycji pełnienia służby w zakresie ustalonego stanowiska służbowego. Również opinia zespołu do analizy dokonanej alokacji byłych pracowników i funkcjonariuszy [...] wskazująca zdaniem skarżącego, że posiada znacznie wyższe w stosunku do posiadanego stanowiska służbowego kwalifikacje nie była dla organu wiążąca.
Prawidłowo także zdaniem Sądu organ uzasadnił niezasadność zarzutu dyskryminacji i nierównego traktowania skarżącego, także przez pryzmat przynależności do organizacji związkowej. Rozstrzygnięcie, czy przebieg dotychczasowej służby kwalifikuje skarżącego do wyższego niż dotychczasowe stanowiska "wymyka" się natomiast ocenie normatywnej, a tym samym wykracza poza zakres kognicji Sądu. Rozstrzyganie w zakresie awansu czy zmiany stanowiska służbowego należy do sfery uznaniowej organu i następuje w innym trybie. Przedmiotem zarzutów skargi nie była z kolei kwestia wynagrodzenia skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. zw. z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja służby nie narusza przepisów prawa podczas, gdy organ nie uwzględnił posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby co było jego obowiązkiem - w konsekwencji Sąd pierwszej instancji oddalił skargę zasadną.
W oparciu o tak skonstruowaną podstawę skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i "zmianę postanowienia" w całości, ewentualnie o uchylenie "zaskarżonego postanowienia" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustawodawca w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zobowiązał organ do złożenia odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym założył, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przeciwnym wypadku należałoby dojść do wniosków sprzecznych z istotą zarówno stosunku pracy jak i służby a nadto uznać, że propozycja nie jest decyzją a wobec tego nie przysługuje od niej odwołanie. Funkcjonariusze zostaliby w efekcie pozbawieni prawa do sądu oraz możliwości dochodzenia swoich praw, zaś organ w sposób władczy decydowałby o zakończeniu stosunku służby.
Nie można przy tym skutecznie bronić tezy, że stosunek służby może co do zasady przekształcić się w stosunek pracy, jeżeli cały czas nosi cechy stosunku służby. Prowadziłoby to do jawnej dyskryminacji tej grupy funkcjonariuszy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R., wnosząc o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Jej uzasadnienie nie odnosi się bowiem ani do postawionego zarzutu, ani co więcej do okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy. Świadczą o tym, w ocenie Sądu, te wywody uzasadnienia, które dotyczą braku przedstawienia funkcjonariuszowi jakiejkolwiek propozycji służby lub pracy w trybie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, czy też przedstawienia mu na podstawie tego przepisu propozycji pracy i możliwości przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy. Także rozważania autora skargi kasacyjnej co do charakteru propozycji jako decyzji, czy też bezczynności organu w złożeniu propozycji pozostają bez jakiegokolwiek związku z rozpoznawaną sprawą. Wywód zaś, że "(z)miana sytuacji prawnej skarżącego jest zmianą fundamentalną, powodującą przekształcenie oraz zmianę wszystkich dotychczasowych praw i obowiązków łączących ją z organem administracji publicznej" oraz że "(n)ie można akceptować sytuacji, w której funkcjonariusz najpierw zgodził się w sposób świadomy wstępując do służby na wieloletnie ograniczenia praw i swobód konstytucyjnych, następnie zaś jego stosunek służbowy, wykreowany w drodze decyzji administracyjnej, został zakończony bez zachowania tej samej formy – decyzji administracyjnej i pozbawia się funkcjonariusza możliwości poddania kontroli działania organu pozostającego w bezczynności" wskazuje, że autorowi skargi kasacyjnej najprawdopodobniej nie są znane w ogóle motywy skarżonego orzeczenia.
Przypomnieć zatem należy, że skarżący, będący funkcjonariuszem dawnej Służby Celnej otrzymał w trybie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających propozycję dalszego jej pełnienia w ramach nowo utworzonej Służby Celno-Skarbowej i otrzymał ją ostatecznie na takich warunkach na jakich pełnił ją przed reformą administracji celnej i skarbowej. Oprócz stopnia służbowego organ zachował mu zarówno dotychczasowe stanowisko jak i dotychczasowe uposażenie. Skarżący natomiast, jak wynika z akt sprawy, twierdzi, że w ramach przedstawionej propozycji winien być zaszeregowany na stanowisku wyższym od dotychczasowego, albowiem kryteria zawarte w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających uprawniały go do otrzymania wyższego niż dotychczas stanowiska. Tego aspektu sprawy skarga kasacyjna w ogóle nie porusza, a jej wywody i argumentacja odnoszą się do innych okoliczności faktycznych i prawnych nie występujących w sprawie.
Już ta okoliczność sprawia, że jest ona bezzasadna. Przypomnieć należy, że w toku postępowania skarżący domagał się porównania jego kwalifikacji i przebiegu służby z innymi funkcjonariuszami w celu wykazania wadliwości jego zaszeregowania na stanowisko specjalisty, czego organ nie uwzględnił, a Sąd pierwszej instancji takie działanie organu zaakceptował z punktu widzenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stąd kwestia ta nie mogła podlegać badaniu z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a. Zarzucono jedynie naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, wskazując ogólnie, że organ nie uwzględnił posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Wyjaśnić zatem trzeba, że przepis ten uprawnia organ w ramach przeprowadzanej reformy służb skarbowej i celnej do wyboru – oczywiście w granicach uznania administracyjnego – grupy funkcjonariuszy i pracowników dawnych służb, którym przedłoży propozycje służby lub pracy w nowej Służbie Celno– Skarbowej i grupy, której takich propozycji nie złoży, a w ramach tej pierwszej do ustalenia im nowych warunków służby lub pracy.
Jedynym kryterium tych wyborów i zaoferowanych warunków ustawodawca uczynił "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". I wprawdzie kryteria te są bardzo ocenne i trudno "uchwytne" czy weryfikowalne, to jednak należy stwierdzić, że zaoferowanie funkcjonariuszowi dawnej Służby Celnej takich samych warunków jej pełnienia w Służbie Celno-Skarbowej, w tym m. in. na tym samym stanowisku i z tym samym co do wysokości uposażeniem dowodzi, że przesłanki zawarte w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zostały dochowane.
Nie sposób bowiem nie zauważyć, że ich obiektywnym miernikiem (kwalifikacji i przebiegu służby) jest zarówno ostatnio zajmowane stanowisko, jak i uposażenie. To one bowiem odzwierciedlają w istocie kryteria zawarte w powołanym przepisie. Na tle stosowania art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających sądy administracyjne wywiodły, że wprawdzie przepis ten stwarza organowi możliwość określenia funkcjonariuszowi mniej korzystnych od dotychczasowych warunków służby tym niemniej powinien on dążyć do ich zachowania na dotychczasowym poziomie (por. wyroki w sprawach I OSK 2012/18, I OSK 2060/18, I OSK 2712/18 i I OSK 2700/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko to jest w pełni zasadne właśnie z tego względu, że "kwalifikacje i przebieg służby" to również te czynniki, które decydowały o dotychczasowym statusie funkcjonariusza w ramach pełnienia służby w Służbie Celnej.
Ich zachowanie zatem, tak jak w przypadku skarżącego, stwarza domniemanie, że przesłanki te zostały spełnione. Nie sposób pominąć, że w ramach możliwości jakie w ramach przeprowadzanej reformy uzyskał organ w doborze kadry funkcjonariuszy i pracowników na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających skarżący uzyskał najkorzystniejszy z możliwych wariantów propozycji, a mianowicie wariant pełnienia dalszej służby na dotychczasowych warunkach. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis ten nie daje funkcjonariuszowi uprawnienia do "awansu", a kwestia ta nie podlegała jego ocenie w ramach rozpatrywanej sprawy. Stanowiska tego w skardze kasacyjnej nie tylko że nie podważono, co jak wyjaśniono na wstępie, nawet do niego nie nawiązano.
Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a) orzeczono o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 1 P.p.s.a.