Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 158/15, zobowiązał [...] Spółkę z o.o. w B. do rozpoznania wniosków M. B. z dnia [...] października 2015 r. i z dnia [...] października 2015 r. i oddalił skargę w pozostałym zakresie, stwierdził bezczynność w rozpoznawaniu wniosków z dnia [...] października 2015 r. i z dnia [...] października 2015r., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądził od [...] Spółki z o.o. w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem z dnia [...] października 2015 r. zatytułowanym "Wniosek dowodowy" M. B. zwrócił się do [...] Spółki z o.o. w B. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci:
1/ umowy o dostarczenie wody z urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę w miejscowości P. zawartej przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Gminy, a także [...] Sp. z o.o. w B. w 2006 r. 2/ dokumentów dotyczących przejęcia od Wójta Gminy w B. przez [...] Sp. z o.o. w B. sieci wodociągowej na działce należącej do M. B. nr [...], a obecnie po podziale nr [...] i nr [...]w P. oraz tytułu prawnego do korzystania z ww. sieci wodociągowej.
Następnie, pismem z dnia [...] października 2015 r. (także zatytułowanym "Wniosek dowodowy"), skarżący zwrócił się do wspomnianej Spółki o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci Ø 63, stanowiącej własność [...] Sp. z o.o. w B. i przebiegającej w obrębie działki nr [...] na granicy z działką nr [...] w miejscowości P. obręb [...].
Z kolei pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zatytułowanym "Odpowiedź na pismo [...] z dnia [...].10.2015 r. (l.dz. Nr [...]) wraz z wezwaniem do wykazania posiadania tytułu prawnego do nieruchomości – działki gruntu nr [...], obręb P.", skarżący wezwał Spółkę z o.o. [...] do wykazania posiadania tytułu prawnego, na mocy którego Spółka korzysta z nieruchomości skarżącego, tj. z działek gruntu nr [...] i nr [...], poprzez przesłanie dokumentów, z których ten tytuł prawny wynika.
[...] Spółki z o.o. w B. nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na powyższe wnioski.
Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. M. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność [...] Spółki z o.o. w B. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany do chwili obecnej. Nie otrzymał od Spółki także informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. M. B. wniósł o zobowiązanie [...] Spółki z o.o. w B. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, a nadto o stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od Spółki kwoty 1.654 zł, jak również kosztów niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Spółka z o.o. w B. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że pozostaje w sporze ze skarżącym, który nie dopuszcza pracowników Spółki do zamknięcia przyłącza wodociągowego, pomimo wygaśnięcia umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wodę. W ramach tego sporu, w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie o sygn. akt [...] (w którym skarżący występował w charakterze obwinionego), Sądowi, a co za tym idzie także skarżącemu został ujawniony akt notarialny z dnia [...] stycznia 2006 r., którym to aktem została wniesiona do Spółki cała infrastruktura wodociągowa i kanalizacyjna znajdująca się na terenie gminy B., w tym w miejscowości P. Spółka, odnosząc się do pytań skierowanych do niej przez skarżącego wskazała, że w zakresie umowy o dostarczanie wody zawartej z ZGKiM Urzędu Gminy w B., a następnie ze Spółką przez odbiorcę zamieszkałego w miejscowości P. [...] – nie posiada pisemnej umowy z tak określonym odbiorcą.
Spółka podała ponadto, że nie przejmowała sieci od Wójta Gminy w B. Przejęcie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych nastąpiło od Gminy B., a jedyny posiadany dokument – akt notarialny z dnia [...] stycznia 2006 r. został przekazany do Sądu na żądanie M. B. w toku procesu zakończonego wyrokiem Sądu Rejonowego w B. (sygn. akt [...]). Spółka nie posiada kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci, o której wspomina skarżący ponieważ inwestycja ta nie była prowadzona przez Spółkę. Nie posiada także dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny do korzystania z działek nr [...] i nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że z bezczynnością w zakresie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.
W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W ocenie Sądu, w świetle powyższego przepisu [...] Spółka z o.o. w B. bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Wymieniona Spółka jest bowiem spółką prawa handlowego, której wspólnikami wymienionymi w KRS są Miasto B., Gmina K., Gmina T., Gmina B., Gmina P. i Gmina B. Spółka powołana w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej jest zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wykonuje ona zadania publiczne (m.in. w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków), a także dysponuje majątkiem publicznym.
Przechodząc do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, Sąd odwołał się do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest więc każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy.
W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f).
Natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy wynika, że udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Oczywiste jest w tej sytuacji, że podatnicy i opinia publiczna mają ogólne prawo do informacji o wykorzystaniu wydatków publicznych.
Zdaniem Sądu, wskazywane przez skarżącego we wnioskach z dnia [...] października 2015 r. i z dnia [...] października 2015 r. umowy i dokumenty dotyczą świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. i bez wątpienia są informacją publiczną (czego zresztą zobowiązana Spółka nie kwestionuje). A zatem, skoro żądane w wymienionych wyżej wnioskach M. B. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawidłowe ich załatwienie wymagało od Spółki bądź ich udostępnienia w żądanej formie, bądź wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Tylko te czynności bowiem uwalniałyby organ od zarzutu bezczynności w sprawie.
Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Spółka udzieliła co prawda odpowiedzi na pytania zawarte we wnioskach, jednak dopiero w odpowiedzi na skargę, której nie doręczyła M. B. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do przyjęcia, że organ udzielił skarżącemu żądanej we wspomnianych wnioskach informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności. Dlatego Sąd przyjął, że skarżącemu nie udostępniono żądanej informacji, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Sąd uznał jednocześnie, że powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż wnioski o informację w istocie stanowiły jedynie część wniosków dowodowych kierowanych do Spółki w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w B. postępowaniem w sprawie o sygn. akt [...]. Co prawda skarżący wskazał, jako ich podstawę, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak zawarł je w pismach zatytułowanych "wnioski dowodowe", co niewątpliwie mogło utrudnić zobowiązanej Spółce prawidłowe ich odczytanie.
Sąd uznał przy tym, że nie wszystkie informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną. Nie są bowiem takimi informacjami zagadnienia zmierzające do wykazania przez skarżącego okoliczności spornych pomiędzy Spółką i skarżącym, dotyczących prawa do korzystania przez Spółkę z nieruchomości należących do skarżącego. Takimi informacjami są te, które dotyczą wniosku z dnia [...] listopada 2015 r., zawierającego wezwanie do wykazania posiadania tytułu prawnego, na mocy którego Spółka korzysta z nieruchomości skarżącego (tj. działek nr [...] i nr [...]).
W dniu [...] maja 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył M. B. w zakresie pkt 1, w jakim Sąd nie zobowiązał [...] Sp. z o.o. w B. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2015 r., oraz w zakresie pkt 2, w jakim Sąd orzekł, iż bezczynność w rozpoznawaniu wniosków o dostęp do informacji publicznej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. w sytuacji, gdy okoliczność posiadania bądź braku posiadania przez [...] Sp. z o.o. w B. tytułu prawnego do należących do skarżącego i jego małżonki T. B. działek gruntu nr [...] i nr [...] stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r.;
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez stwierdzenie, iż bezczynność w rozpoznawaniu wniosków o dostęp do informacji publicznej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 47 § 1 w zw. z art. 65 w zw. z art. 75 i art. 77 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzesłanie odpisu odpowiedzi na skargę wraz z załącznikami skarżącemu, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność [...] Spółka z o.o. w B. w zakresie realizacji wniosków M. B. z dnia [...] i z dnia [...] października 2015 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy przekroczenie terminu do wydania decyzji, aktu lub dokonania czynności materialno-technicznej jest wyjątkowo długie lub wynika ze zdecydowanie złej woli organu, który podejmuje szereg sprzecznych z zasadą praworządności działań, mających na celu niewykonanie ciążącego na nim obowiązku. Tak więc "dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 207/13).
Przyjąć zatem należy, że krótki okres pozostawania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w bezczynności lub podejmowanie przez niego działań zmierzających do załatwienia sprawy wskazują, że bezczynność, chociaż ma miejsce, to nie jest rażąca.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że podmiot zobowiązany - [...] Spółka z o.o. w B. - uchybił, określonemu w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.), 14 – dniowemu terminowi na udostępnienie informacji publicznej, przekazując żądane przez skarżącego kasacyjne informacje dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2012 r. Nie mniej jednak Sąd I instancji słusznie wskazał, że wnioski skarżącego były sformułowane w sposób, który utrudniał podmiotowi zobowiązanemu ich prawidłowe odczytanie, ponieważ zostały zawarte w piśmie zatytułowanym "wnioski dowodowe", co sugerowało, iż mają one charakter wniosków w postępowaniu cywilnym, w którym uczestniczy skarżący kasacyjnie i podmiot zobowiązany. Nie można zatem przyjąć, że działania organu posiadały charakter złośliwy lub cechowały się złą wolą w stosunku do skarżącego kasacyjnie.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez WSA w Szczecinie art. 47 § 1 w zw. z art. 65 w zw. z art. 75 i art. 77 P.p.s.a., poprzez nieprzesłanie skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę. Przypomnieć w tym miejscy należy, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna dokładnie wskazywać przepisy procesowe, które miał naruszyć Sąd I instancji i wiązać je z konkretnymi uchybieniami. Tymczasem tak sformułowany zarzut nie odpowiada ww. wymaganiom. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem WSA w Szczecinie obrazę art. 47 § 1 P.p.s.a., ustanawiającego nakaz dla stron postępowania, aby do pism procesowych dołączali ich odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych.
Z kolei art. 65 P.p.s.a. statuuje obowiązek sądu do doręczania pism za pośrednictwem operatora pocztowego lub w formie elektronicznej. Natomiast z art. 75 i art. 77 P.p.s.a. wynikają zasady doręczenia pism i ich odbioru. Żaden z ww. przepisów nie dotyczy kwestii związanych z doręczaniem skarżącemu odpowiedzi na skargę. Nadto w skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wskazanymi przepisami oraz nie wskazano, jak mogło ich naruszenie konkretnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W tym zakresie hipotetycznie stwierdzenie, że gdyby doszło do wcześniejszego doręczenia M. B. odpowiedzi na skargę, to być może mógłby podjąć działania zmierzające do ochrony swoich praw – są niewystarczające.
Całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez WSA w Szczecinie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy przepis został bowiem przez Sąd I instancji prawidłowo zastosowany poprzez stwierdzenie, że [...] Spółka z o.o. w B., jako podmiot działający pod nadzorem władzy publicznej oraz gospodarujący majątkiem publicznym, podlega zakresowi podmiotowemu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.