Uzasadnienie
UZAZADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 103/05, uchylił zaskarżone przez A. P. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] Nr [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] Nr [...], wydane w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a. zaopiniował pozytywnie proponowany przez Zarząd Dróg i Zieleni w G. wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wpisana w księdze wieczystej nr KW [...] Sądu Rejonowego w G., stanowiącą własność A. P.. Organ wskazał, że wstępny projekt nieruchomości stanowi integralną część postanowienia.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedstawiony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C.-Ł. rejonu ul. [...] w G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. P.. Nr 66 z dnia 13 maja 2003 r., poz. 1027).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. – po rozpoznaniu odwołania A. P. – postanowieniem z dnia [...], utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
Organ wskazał, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W pierwszym etapie postępowania podziałowego organ administracyjny zobowiązany jest dokonać ustaleń w zakresie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem pozytywnie zaopiniował projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, jako zgodnej z ustaleniami planu. Według ustaleń tego planu przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym w planie nr [...] – jest to ulica główna G2/2, dwie jezdnie po dwa pasy ruchu, trasa tramwajowa, projektowana tzw. ulica "[...]". W przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności podziału ww. działki z punktu widzenia zgodności z ustaleniami planu. Organ wskazał jednocześnie, że zaskarżone postanowienie nie daje podstawy do przeprowadzenia podziału przedmiotowej nieruchomości, bowiem kończy ono dopiero pierwszy etap postępowania podziałowego. Drugą fazą postępowania podziałowego jest ocena projektu podziału, które kończy się wydaniem przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
A. P. wniosła skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie, w której zarzuciła naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wnikliwej i właściwej oceny podstaw prawnych wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 21 lipca 2004 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do przyjęcia, że proponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał przede wszystkim, iż przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest postanowienie właściwego organu administracji dotyczące opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, nie zaś sam podział tej nieruchomości. Sąd stwierdził, że opiniowanie zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, określone w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma charakteru odrębnego, stanowi natomiast część postępowania podziałowego. Potwierdza to również analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybów dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), z którego wynika, że postępowanie podziałowe prowadzi się na wniosek lub z urzędu. W toku tego postępowania sporządza się wstępny projekt podziału nieruchomości, który zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega opiniowaniu wójta, burmistrza albo prezydenta miasta co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Z akt administracyjnych obu instancji nie wynika, aby zostało wszczęte postępowania administracyjne w przedmiocie podziału działki nr 361 położonej w G., będącej własnością skarżącej. Sąd zwrócił się w związku z powyższym do organu pierwszej instancji o podanie, czy w niniejszej sprawie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie o podział nieruchomości, a jeżeli tak, to o nadesłanie całości akt administracyjnych tego postępowania. Również z odpowiedzi udzielonej przez organ I instancji nie wynika, aby w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie podziałowe. Postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] w przedmiocie opiniowania podziału nieruchomości zostało wydane na skutek pisma skierowanego przez Zarząd Dróg i Zieleni w G. do Urzędu Miejskiego w G..
W ocenie Sądu opinia określona w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być wydana przed wszczęciem postępowania podziałowego. Brak jest zatem podstaw do wydawania postanowienia o opiniowaniu w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku, gdy nie zostało wszczęte postępowanie podziałowe (por. wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt SA/Rz 899/98, OSP 1999/5/106; uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99, ONSA 1999/3/84; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1400/00, Lex nr 81990). Organy obu instancji nie wyjaśniły powyższej kwestii.
W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszało art. 7 i 77 k.p.a., które zobowiązują organy administracji do przestrzegania prawa oraz załatwienia sprawy po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy – w ocenie Sądu – albowiem uwzględnienie przez organy obu instancji okoliczności, iż nie zostało wszczęte postępowanie podziałowe skutkowałoby wydaniem odmiennych rozstrzygnięć od tych, które zapadły w toku postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji wskazał ponadto, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni kwestię, czy przed wydaniem postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] zostało wszczęte postępowanie o podział działki nr [...] położonej w G. (z czyjego wniosku, czy też z urzędu), a jeżeli tak, z jakich dowodów to wynika.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organy administracji nie wyjaśniając kwestii wszczęcia postępowania podziałowego naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego wynikało, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie wykazania wpływu naruszenia przez organ przepisów postępowania na wynik prowadzonej przez niego sprawy administracyjnej;
- 3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez skierowanie umieszczonych w uzasadnieniu wyroku wskazań co dalszego postępowania do organu niewłaściwego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Wobec powyższego skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Kolegium według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zarówno z pisma Zarządu Dróg i Zieleni, jak i z treści postanowień zawierających opinię co do zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, wynika w sposób jasny, że projektowany podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celu publicznego, jakim jest wydzielenie gruntu pod przebudowę dróg publicznych (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że podziału działki nr 361 można dokonać z urzędu, stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, że Prezydent Miasta G. wydał postanowienie z 21 lipca 2004 r. na skutek pisma Zarządu Dróg i Zieleni w G., czyli gminnej jednostki budżetowej wykonującej zadania Prezydenta Miasta w zakresie zadań związanych z utrzymaniem dróg publicznych. Oznacza to, że organ pierwszej instancji zadziałał z urzędu, bowiem jednostka budżetowa gminy nie jest odrębną od gminy osobą prawną, której wniosek mógłby skutecznie wszcząć postępowanie podziałowe, a o której mowa w art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wszczęcie postępowania z urzędu oznacza podjęcie czynności procesowych zmierzających do wydania orzeczenia (rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w drodze stosownego aktu administracyjnego). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają jednak formalnoprawnych warunków dotyczących ważności tych czynności. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązuje organ administracji do powiadomienia stron postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania, jednak nie zawiera regulacji analogicznej do art. 61 § 3 k.p.a., nie stanowi bowiem, że dniem wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Przeciwnie, skoro ustawa nakłada obowiązek zawiadomienia o podjętych z urzędu czynnościach (wszczęciu postępowania), to oznacza, że najpierw organ musi podjąć czynności - wszcząć postępowanie - tak aby zawiadomienie miało swój przedmiot.
W ocenie Kolegium Sąd słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie dotyczące opiniowania zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie ma charakteru odrębnego, a stanowi część postępowania podziałowego. Skoro zatem Prezydent Miasta G., działając z urzędu przeprowadził postępowanie dot. wydania opinii co do zgodności projektu podziału z planem miejscowym, to jednocześnie tym samym wszczął z urzędu postępowanie podziałowe, którego częścią pierwszą jest zaopiniowanie projektu podziału. Jest to logiczna konsekwencja twierdzenia powołanego przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podjęcie czynności zmierzających do wydania opinii stanowiło równocześnie wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu. Trudno bowiem uznać, że podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wydania opinii nie stanowi jednocześnie podjęcia z urzędu czynności zmierzających do podziału nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Niekwestionowany jest pogląd, iż niniejsze postępowanie powinno toczyć się w ramach postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W związku z tym zasadnie Sąd pierwszej instancji dążył do wyjaśnienia tej kwestii.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej z materiału dowodowego nie wynika, aby takie postępowanie zostało wszczęte. Wprost przeciwnie z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi, a Sąd na mocy art. 133 § 1 orzeka na podstawie akt sprawy, wynika, iż takie postępowanie nie zostało wszczęte. W związku z tym w ogóle nie powinno się toczyć postępowanie w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.
Całkowicie błędny jest pogląd przedstawiony w skardze kasacyjnej, iż niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania. Ma ono bowiem zasadnicze znaczenie dla możliwości podejmowania czynności w postępowaniu administracyjnym i zagwarantowania realizacji jego podstawowych zasad.
Przede wszystkim o wszczętym postępowaniu zostaje powiadomiona strona, która od tego momentu ma prawo czynnego w nim udziału. Brak takiego powiadomienia powoduje, iż strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu. Należy bowiem podkreślić, że zapewnienie takiego udziału jest podstawową zasadą postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej jest zobligowany zasadę tę realizować w toku całego postępowania, a nie jest nią jedynie doręczenie stronie wydanego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie, co słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji i co nie jest kwestionowane przez Kolegium, jeżeli nie zostało wszczęte postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości, to w ogóle nie mogło toczyć się postępowanie o zaopiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jeżeli nastąpiło wszczęcie postępowania podziałowego, to z oczywistym uchybieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie brała w nim udziału strona.
Przekonanie Kolegium o prawidłowości wydanego postanowienia w żaden sposób nie niweluje dokonanych naruszeń. Naruszenia te spowodowały obarczenie postępowania takimi wadami, iż wydane w jego toku rozstrzygnięcie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego.
Należy przy tym zwrócić uwagę, iż kwestia zgodności projektowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego wcale nie była oczywista. Jak wynika z akt odbywały się narady i uzgodnienia w tej kwestii, w których nie brała udziału strona.
Reasumując stwierdzić należy, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności dokonania stosownych ustaleń co do trybu prowadzonego postępowania, było prawidłowe, bowiem kwestia ta, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ma co wskazano wyżej, podstawowe znaczenie dla sprawy.
Zgodzić się natomiast należy, iż skierowane jedynie do organu odwoławczego zalecenia co do wyjaśnienia powyższych kwestii, nie jest w pełni właściwe.
Sąd pierwszej instancji uchylając bowiem oba postanowienia, zalecenia te winien skierować przede wszystkim do organu pierwszej instancji. Jednakże uchybienie to nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, bowiem w jego uzasadnieniu znalazły się stosowne zalecenia również dla tego organu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.