Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1909/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi B. W. i R. W. - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w części, w jakiej uchylała ona pkt 2 i 4 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r nr [...] i odmawiała powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej poprzednio własność B. W. i R. W. oraz ustalała na rzecz w/w osób odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejścia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości na rzecz Województwa [...].
Od w/w wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jej autor, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. prawa materialnego, to jest:
1.art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1496), dalej: specustawa drogowa) - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że ww. przepis, w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości niezabudowanej, może dotyczyć również nieruchomości zabudowanej,
- 2. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu w przedmiotowej sprawie określonej w ww. przepisie przesłanki opróżnienia lokalu, której zaistnienie decyduje o skutecznym wydaniu nieruchomości zabudowanej, co w połączeniu z naruszeniem wskazanym w zarzucie I doprowadziło Sąd do nieuprawnionego uznania, że skarżący wypełnili warunki określone normą tego przepisu, co z kolei - w ocenie Sądu - nakładało na organ obowiązek powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości,
- II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy braku spełnienia wszystkich przesłanek powiększenia odszkodowania określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należało odmówić przyznania zwiększonego odszkodowana, a zatem zachodziły podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- 4. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. - poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, co uniemożliwia stronom postępowania ustosunkowanie się do tego rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Prezydenta Miasta [...], zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego w postaci:
- 1. art. 18 ust. 1e) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż norma art.18 ust. 1e obejmuje badanie kwestii wydania nieruchomości podczas, gdy w sytuacji nieruchomości budynkowych badaniem winny być objęte tak wydanie jak i opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,
- 2. art. 18 ust.1e) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w świetle treści tegoż przepisu spełnione zostały przesłanki do powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości - mimo braku podstaw do takiego przyjęcia.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie Prezydent Miasta [...] wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych. Obie przy tym skargi kasacyjne, to jest zarówno skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jak i skarga kasacyjna, wniesiona przez Prezydenta Miasta [...], zarzucały Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.
Dz.U. z 2017 r. poz. 149, dalej: specustawa drogowa) a ponadto skarga kasacyjna, wniesiona przez Ministra Infrastruktury oparta również była na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Generalnie przy tym argumentacja zawarta w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych podważała stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, należało powiększyć o 5% należne B. W. i R. W. odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Województwa [...] nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], a stanowiącej poprzednio własność w/w uczestników postępowania.
Zdaniem Ministra i Prezydenta Miasta [...], skoro w/w nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkiwali jej byli właściciele to mimo, iż w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej złożyli oni oświadczenie (pismo z dnia 12 września 2016 r.) o wydaniu nieruchomości to w rzeczywistości władztwo nad nią nie przeszło na rzecz inwestora, gdyż nieruchomość ta była w dalszym ciągu zagospodarowywana przez jej dotychczasowych właścicieli. Z tego też powodu Minister, zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., w części w której powiększała ona odszkodowanie ustalone na rzecz B. W. i R. W. o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości (tj. o kwotę [...] zł) i orzekł o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania przyznając jednocześnie stronom odszkodowanie w kwocie [...] złotych.
W zaskarżonym natomiast wyroku, Sąd Wojewódzki twierdził, że skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności została wydana w dniu [...] sierpnia 2016 r., zawiadomienie z dnia 12 sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało odebrane przez R. W. w dniu 24 sierpnia 2016 r., natomiast przez B.W. w dniu 25 sierpnia 2016 r. a z kolei w piśmie stron z dnia 12 września 2016 r. zostały zawarte ich oświadczenia informujące o wydaniu nieruchomości to należało uznać, że R. i B. W. (cyt.): " uzewnętrznili wolę wydania nieruchomości, a inwestor uzyskał wiedzę, że dotychczasowi właściciele nieruchomości oddają grunt do swobodnej jego dyspozycji z przeznaczeniem na cel budowy objętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r." Sąd dodał też następnie, iż (cyt.): - z materiału sprawy i treści skargi - nie wynika, aby skarżący czynili inwestorowi jakiekolwiek przeszkody w zamiarze faktycznego objęcia nieruchomości".
W związku z powyższym należy wyjaśnić, że po myśli art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
- 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
- 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
- 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna
- - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika zatem z treści w/w przepisu, ustawodawca rozróżnia w nim dwie sytuacje. Pierwsza - dotyczy przejścia na własność podmiotu publicznoprawnego nieruchomości niezabudowanej a druga – nieruchomości zabudowanej. W pierwszym przypadku wydaniu podlega grunt a w drugim, aby uzyskać, przewidziany w tym przepisie bonus 5%, dotychczasowy właściciel nieruchomości musi także opróżnić znajdujące się na niej zabudowania. Inne rozumienie tego przepisu nie miałoby racji bytu, gdyż intencją ustawodawcy, przy wprowadzaniu tej regulacji prawnej, było osiągniecie szczególnego celu w postaci znacznego przyspieszenia realizacji inwestycji drogowych. Uzupełnienie przesłanki słusznego odszkodowania o swoistą "zachętę", w postaci powiększenia o 5% należnego odszkodowania dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego, niż określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń ma wpłynąć na przyśpieszenie procesu budowy inwestycji drogowej. W sytuacji zatem, gdy mamy do czynienia z nieruchomością zabudowaną deklaracja o wydaniu samego gruntu nie wpływa na owo przyspieszenie. W takiej sytuacji inwestor bowiem nadal nie ma zapewnionej swobody działania.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki, wprawdzie miał świadomość, że nieruchomość, przejęta w tym przypadku - z mocy prawa - pod inwestycję drogową, była zabudowana budynkiem mieszkalnym i innymi zabudowaniami, ale ocenę swoją dotyczącą, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, odnosił jedynie do kwestii związanej z wydaniem gruntu (cyt. "...inwestor uzyskał wiedzę, że dotychczasowi właściciele nieruchomości oddają grunt do swobodnej jego dyspozycji"). Zwrócić też należy uwagę, że pomimo, iż uczestnicy postępowania w pismach z dnia 12 września 2016 r. złożyli wspomniane wyżej oświadczenia, informujące o wydaniu nieruchomości to jak wynika z fotografii znajdujących się w operacie szacunkowym sporządzanym w okresie późniejszym, na nieruchomości znajdowały się jeszcze anteny (w tym satelitarna), pojemniki na śmieci i kwiaty w doniczkach, a co – zdaniem składu orzekającego może podważać fakt rzeczywistego wydania inwestorowi nieruchomości.
W tych warunkach więc skład orzekający uznał, że zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Rozpoznanie zatem skargi przez Sąd Wojewódzki przy błędnie wyjaśnionej podstawie rozstrzygnięcia oraz nierzetelnym zbadaniu stanu faktycznego musiało skutkować przyjęciem, że wyrok ten został wydany z naruszeniem powyższego przepisu.
Wyjaśnić przy tym w tym miejscu trzeba, że wprawdzie skarżący organ zarzut oparty na art. 141§ 4 p.p.s.a. tłumaczył przede wszystkim niewyjaśnieniem przez Sąd I instancji podstawy prawnej w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, tym niemniej zarzut ten był trafnie sformułowany a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało, że skarżący organ zarzucał Sądowi Wojewódzkiemu nie tylko niewyjaśnienie wspomnianego wyżej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego a niewłaściwą ocenę argumentacji związanej z wadliwą wykładnią art. 18 ust. 1e specustawy drogowej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tej sytuacji należało uznać, że obie skargi kasacyjne okazały się zasadne w zakresie, w jakim zarzucały Sądowi Wojewódzkiemu obrazę art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez dokonanie błędnej jego wykładni a ponadto skarga kasacyjna organu również w części, w jakiej została oparta na art. 141§ 4 p.p.s.a. W pozostałym natomiast zakresie, to jest co do naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe w tym przypadku zastosowanie, skargi te były przedwczesne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki, mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego, winien zatem ponownie ocenić, czy zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, odnosząc przy tym swoją ocenę do nieruchomości zabudowanej. W przypadku zaś wydania wyroku, w którym zostałby zasądzony zwrot kosztów postępowania sodowego na rzecz uczestników postępowania, Sąd winien stanowisko swoje w tej materii wyjaśnić.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmowały zwrot wpisów od skarga kasacyjnych (po 244 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (koszty związane ze sporządzeniem i wniesieniem skarg kasacyjnych a w przypadku Prezydenta Miasta [...] – także udział w rozprawie zawodowego pełnomocnika).