Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu uchylił zaskarżony akt oraz orzekł, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. M. R. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Gliwicach o zwrot nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...], nr rej. [...], w kwocie przekraczającej 75,00 zł, tj. w kwocie 425,00 zł.
Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w Gliwicach, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice, odmówiła zwrotu wnioskowanej opłaty za wydanie karty pojazdu. Poinformowała, że pobrana opłata była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Powyższy przepis obowiązywał do dnia 14 kwietnia 2006 r., zatem w czasie dokonywania rejestracji przedmiotowego samochodu organ, działając w granicach obowiązującego prawa, miał obowiązek pobrać wymienioną powyżej kwotę. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, podkreślono, że zakwestionowany tym wyrokiem przepis rozporządzenia utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., co w ocenie organu przesądzało o konieczności jego stosowania w dacie pobrania spornej opłaty. Jednocześnie organ poinformował i pouczył o możliwości wniesienia skargi na swoją czynność do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.
Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta Gliwice do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu w części, w której oplata ta przekracza 75,00 zł. Jednocześnie skarżący ponownie wezwał organ do zapłaty kwoty 425,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za okres od dnia pobrania opłaty do dnia jej zwrotu. W uzasadnieniu tego wezwania powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz na bliżej nieokreślone przepisy prawa wspólnotowego.
W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] lutego 2010 r. organ ponownie poinformował skarżącego o braku podstaw do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, powołując się na swoje wcześniejsze stanowisko w tym przedmiocie.
Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pisemną odmowę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu wskazując przy tym na pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] lutego 2010 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności jako naruszającej prawo i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, jakie zapadły w analogicznych sprawach.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pobrana od skarżącego opłata za kartę pojazdu zgodna była z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., uznający za niekonstytucyjną ustaloną w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury opłatę, wyznaczył datę utraty mocy obowiązującej przepisu na dzień 1 maja 2006 r. W konsekwencji organy stosujące prawo zobligowane były do dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu aż do daty wskazanej w wyroku Trybunału. Wskazano przy tym na tę część uzasadnienia wyroku Trybunału, która wyjaśnia motywy odroczenia w czasie wejścia w życie orzeczenia. Powołano się na zasadę określoną w art. 6 kpa, a także przytoczono uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07, wywodząc, że skutki wydania niekonstytucyjnego przepisu nie mogą obciążać podmiotów, które zgodnie z zasadą legalności muszą stosować obowiązujące prawo. Późniejsza zmiana przepisów nie może stanowić podstawy do żądania zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżony akt oraz orzekł, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd podkreślił, że będąca przedmiotem rozpoznania skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.
Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu.
Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu przez skarżącego, który uiścił taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu.
Wymieniony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem w sprawie o sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r.
Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził ponadto, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia [...] stycznia 1998r. sygn. [...], Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (zob:. w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r., sygn. akt. OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2 poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000r. Nr 4, poz. 136; czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. akt I OPS 4/05).
Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów inkryminowanego rozporządzenia skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty.
Konsekwencję uznania przez Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] lutego 2010 r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu w roku 2005 opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie.
Sąd wskazał przy tym, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Gliwice winien ustalić, w jakiej wysokości skarżąca powinna była uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącej uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Gliwice zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04;
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie - z naruszeniem art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r., oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty;
- 3. w konsekwencji wyżej powołanych naruszeń, naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134, art. 146 p.p.s.a.;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, względnie w razie ustalenia, iż brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od skarżącego M. R. na rzecz organu Prezydenta Miasta Gliwice zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest to, czy wobec wyroku sądu administracyjnego uznającego niekonstytucyjność przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy, stanowiącego podstawę do pobrania przedmiotowej opłaty, właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek dokonać czynności zwrotu odpowiedniej części tej opłaty w zakresie przekraczającym tą, która nie narusza ustawy, czy też jest uprawniony do stosowania niekonstytucyjnego przepisu z tej przyczyny, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego usuwającego konstytucyjność normy prawnej zawartej w akcie podustawowym, Trybunał odsunął jednocześnie termin wejścia w życie swojego orzeczenia, kierując się potrzebą dania organowi ustalającemu przepisy czas na wydanie nowej regulacji zgodnej z ustawą i Konstytucją.
Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1270/08, LEX nr 554874, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10).
Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego (określonego przepisu). Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę -art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.
Tym samym Sąd pierwszej instancji w istocie skorzystał z prawa danego mu przepisem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie naruszając przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.