Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 305/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. Z. i A. J. na decyzje Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody W. na rzecz skarżących kwotę 400,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżących: A. Z.i A. J., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie: obręb S., ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w KW nr [...], położonej w P. przy ul. F.– w prawo własności.
Drugą decyzją z tej samej daty o nr [...], również po rozpoznaniu wniosku skarżących, Prezydent Miasta P. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie: obręb S., ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w KW nr [...], położonej w P. przy ul. A.– w prawo własności.
W obu decyzjach organ ustalił identyczny stan faktyczny i stwierdził, że nieruchomość położona w P. w rejonie ulic B. oddana została w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...] września 1991 r., zmienionej za zgodą stron decyzją nr [...] z dnia [...] października 1991 r., na rzecz W. (dawna działka [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2). Decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...], dokonano podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...[ o pow. [...] m2, z której następną decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], wydzielona została działka nr [...] o pow [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że w 1991 r. W. jako państwowa osoba prawna zostało "uwłaszczone", a państwowy grunt będący w zarządzie W. w P. został mu przekazany w użytkowanie wieczyste.
Aktem notarialnym z dnia [...] marca 2006 r., W. " w likwidacji z siedzibą w P. – umową przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, przeniosło to prawo na rzecz skarżących na prawach wspólności ustawowej, zarówno do działki nr [...[ jak i nr [...]
Organ podkreślił, że na dzień 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym obu działek było przedsiębiorstwo państwowe. Zdaniem organu zapis art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1b ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, łącznie wskazuje na wyłączenie następców prawnych m.in. państwowych osób prawnych z kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia. Taki stan rzeczy skutkuje ziszczeniem się negatywnej przesłanki przekształcenia w postaci wyłączenia podmiotowego. Skoro zatem wnioskodawcy nabyli działki od podmiotu, który nie był uprawniony do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, brak jest podstaw prawnych aby wnioskodawcy mogli żądać takiego przekształcenia.
Na skutek odwołań wniesionych przez skarżących od obu tych decyzji Wojewoda W. zaskarżonymi do Sądu pierwszej instancji decyzjami utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w obu postępowaniach nie zostały spełnione przesłanki przedmiotowe, od zaistnienia których ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), zwana dalej ustawą o przekształceniu, uzależnia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Powołując się na wykładnię literalną zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1713/12, organ uznał, że Prezydent Miasta P. słusznie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1b ustawy, bowiem w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w przepisach art. 1 ust. 1b, stąd skarżący będący następcami prawnymi takiego podmiotu nie mogą żądać przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności.
W skargach na powyższe decyzje skarżący zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego – przepisów art. 1 ust. 1 i 1a w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu oraz prawa procesowego poprzez wybiórcze odwoływanie się do orzecznictwa negatywnego dla interesów skarżących. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji pierwszoinstancyjnych.
Postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 zarządził połączenie spraw o sygnaturach IV SA/Po 305/14 i IV SA/Po 306/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a sprawa była dalej prowadzona pod sygn. IV SA/Po 305/14.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargi na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył brzmienie art. 1 ustawy o przekształceniu i wskazał, że zawarte w tym przepisie regulacje stanowią, że ustawodawca zarówno uprawnienia jak i wyłączenia określa podmiotowo, a jedyna regulacja przedmiotowa dotyczy art. 1 ust. 1b pkt 3, gdzie znaczenie ma rodzaj nieruchomości, bowiem tu mowa jest o nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.
Dalej Sąd zauważył, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący, którzy są "osobami fizycznymi" wywodząc uprawnienia do wieczystego użytkowania jako następcy prawni W. w likwidacji, będącego państwową osobą prawną, mają prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji podzielił w tej kwestii stanowisko wyrażone w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Gl 993/12; WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Gd 496/13 oraz WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 803/13. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozważając istotę sporu należy rozdzielić dwie kwestie, które akcentują wymienione wyroki. Otóż następstwo prawne dotyczy wyłącznie prawa użytkowania wieczystego, a nie uprawnienia do przekształcenia, a uprawnienie następcy prawnego do przekształcenia w prawo własności ma charakter samodzielny, niezależny od uprawnienia jego poprzednika prawnego do przekształcenia. Dla oceny wniosku o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przez następcę prawnego istotnym jest to czy wnioskodawca jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy oraz czy jego poprzednik prawny był użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można podzielić stanowiska prezentowanego w zaskarżonych decyzjach, że przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje wprawdzie prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy, jednakże zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia, a za takim rozumieniem przepisów przemawia ich wykładnia literalna. Zdaniem Sądu zastosowana przez organ administracji publicznej wykładnia językowa art. 1 ust. 3 ustawy prowadzi do naruszenia Konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada równości wobec prawa wprawdzie nie oznacza, że wszyscy mają takie same prawa i obowiązki oraz korzystają z tych samych wolności. Oznacza natomiast, że jednakowe prawa, wolności i obowiązki będą dotyczyć wszystkich osób (podmiotów) należących do tych samych "kategorii istotnych" (relewantnych). "Skoro ograniczenia Konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie, to kryje się za tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określić wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia" (vide: Piotr Winczorek – P 11/98 s. 172).
W ocenie Sądu ustawodawca nie zawarł żadnych ograniczeń do następców prawnych osób wymienionych w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, a więc organy nie są upoważnione do wprowadzania większych ograniczeń, niż przewiduje to ustawa. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy rozstrzygające sprawy dokonały wadliwej wykładni art. 1 ust. 3 i ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu.
Sąd zalecił, aby rozpoznając ponownie sprawy, organy zastosowały argumentację odpowiadającą wykładni prawa uwzględniającą przedstawione wartości konstytucyjne.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda W., zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, iż art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy nie zawiera ograniczeń co do następców prawnych osób w nim wymienionych;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, iż następstwo prawne, o którym mowa w art. 1 ust. 3 ustawy dotyczy wyłącznie prawa użytkowania wieczystego a nie uprawnienia do przekształcenia tego prawa;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu poprzez jego niezastosowanie, tj. nie wzięcie pod uwagę, iż przepis ten wprowadza datę początkową na którą bada się uprawnienie danego podmiotu do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, iż organ II instancji podczas wydawania swojego rozstrzygnięcia naruszył zasadę równości wobec prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków odwołując się przy tym do orzecznictwa zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 i ust. 3 ustawy o przekształceniu.
Na wstępie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogły osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Natomiast przepis art. 1 ust. 3 ustawy stanowił, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1.
Negatywną przesłankę przekształcenia, istotną w niniejszej sprawie, określa art. 1 ust. 1b ustawy o przekształceniu. Zgodnie z tym przepisem, przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 185, poz. 1439 z późn. zm.).
Z powołanego przepisu ustawy o przekształceniu wynika jasno, że jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Użyty w ustawie zwrot "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć, jako będące w dniu 13 października 2005 r. lub obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy we wskazanej dacie prawo to przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. 1b ustawy, wykluczone jest przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Decydujące znaczenie ma bowiem przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego w dniu 13 października 2005 r.
Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez jeden z podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b nie wyłącza zakazu przekształcenia. Należy mieć również na uwadze treść art. 1 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Ustawodawca nie wymienił tu następców prawnych podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 1b ustawy.
Ponadto następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby nie może nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Uznanie za prawidłową argumentacji dokonanej w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji oznaczałoby, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 939/13 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że następstwo prawne po państwowej osobie prawnej będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. nie daje podstaw do uzyskania przez skarżących prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W sprawie poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości była państwowa osoba prawna (przedsiębiorstwo państwowe), zaś skarżący stali się jej następcami prawnymi po tej dacie (umowa z dnia [...] marca 2006 r.).
Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji prokonstytucyjna wykładnia art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu, nie może się obronić w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 373). Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną od wyroku sądu wojewódzkiego, ocenia legalność wyroku sądu pierwszej instancji i przez to również zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny, jaki obowiązywał w dacie ich wydawania, ale sytuacja, która zachodzi w sprawie rozpoznawanej jest szczególna. Trybunał Konstytucyjny powołanym wyrokiem orzekł, że: " Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz.
83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji". Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli w dacie ogłoszenia wyroku, przepisy niezgodne z Konstytucją utraciły moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Pomimo, że omawiany wyrok Trybunału nie ma mocy wstecznej, to poprzez fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Powyższe skutkować musiało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, a wobec uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargi, oddalając je na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się należny wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100,00 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 180,00 zł zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Wskazać w tym miejscu wypadnie, że nadpłacony wpis od skargi kasacyjnej podlega zwrotowi z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.