Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2038/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1023/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg: J. K., I. K., M. K., M. R., T. W. i A. R., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok został wydany następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Wojewoda [...] – orzekając po raz kolejny i w ramach związania prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 1100-1103/02 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1719/07) - stwierdził, że nieruchomości położone w L., obejmujące dawne parcele budowlane pbud. 1 i 2 oraz część parceli katastralnej 1, objęte dawnym wykazem hipotecznym [...] księgi gruntowej i stanowiące zespól pałacowy-parkowy, a obecnie obejmujące działki nr [...],[...] i [...], objęte księgą wieczystą KW Nr [...] a także działkę nr [...] objętą księgą wieczystą KW [...], nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.).

W uzasadnieniu stanowiska organ, przytaczając treść art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), wyjaśnił, że ogólny obszar gruntów, stanowiących poprzednio własność I.i A. K., przejęty na cele reformy rolnej, wynosił 4039,33 ha, w tym 599,11 ha użytków rolnych, 3400,77 ha lasów i 39,45 ha innych gruntów. Wniosek spadkobierców byłych właścicieli w/w nieruchomości o stwierdzenie, że nie podpadała ona pod działanie przepisów o reformie rolnej dotyczył zaś dawnych parceli budowlanych pbud. 1 i 2 oraz części parceli katastralnej nr 1 - objętych wykazem hipotecznym [...] księgi gruntowej, stanowiących zespół parkowo - pałacowy położony na terenie miasta L..

Organ wskazał w tym miejscu, że z treści wypisu lwh [...] wynikało, iż nieruchomość objęta tym wykazem przeszła na własność Skarbu Państwa w miejsce: 2/3 części A. hr. K. i 1/3 części – I. K. a wykaz ten obejmował również parcele, których dotyczył wniosek. Aktualnie wnioskowane parcele odpowiadały zaś działkom o numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...] (KS1 [...]) oraz działce nr [...] (KS1 [...]).

Ponadto Wojewoda podniósł, że z zebranego materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, wynikało, iż w pałacu w L. zamieszkiwała rodzina K. Majątek ziemski, należący do rodziny, obejmował natomiast kilka folwarków położonych poza L., z których każdy posiadał własne zabudowania gospodarcze i tzw. rządcówkę, jak np. folwark w H., gdzie zarządcą był ojciec świadka – J. R. Ośrodek zarządzający w L. mieścił się zaś – jak zeznał świadek A. P. - w budynku zarządcy przy ulicy P. W związku z tym Wojewoda podkreślił, że skoro nieruchomość, przejmowana w trybie reformy rolnej, musiała mieć charakter rolniczy (była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, do prowadzenia szkół lub innych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, ewentualnie też na potrzeby ogródków działkowych lub potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji - art. 1 ust. 2a-e dekretu) albo pozostawać w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską, pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych, to ponieważ w tym przypadku taka sytuacja nie zachodziła, wniosek okazał się zasadny.

Organ wojewódzki wyjaśnił bowiem, że w inspektach, szklarni i na grządkach na terenie parku, w którym zlokalizowany był zamek, prowadzona była wprawdzie uprawa warzyw, ale taka działalność prowadzona była tylko na potrzeby członków rodziny, ich gości i służby jako ogród przydomowy (tak w protokole z 5 sierpnia 2008 r.). W stajniach natomiast hodowano tylko konie cugowe, służące jako środek lokomocji i w celu rekreacji.

W tym miejscu Wojewoda zaakcentował, że tego rodzaju stanowisko zostało uznane za udowodnione w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylającej wcześniejsze rozstrzygnięcie Wojewody i orzekającej o stwierdzeniu, iż objęta żądaniem nieruchomość nie podpadała pod działanie reformy rolnej. Zebrany materiał dowodowy - w ocenie Ministra - nie dawał bowiem podstaw do uznania istnienia związku funkcjonalnego zespołu pałacowo - parkowego z całym gospodarstwem rolnym, należącym do rodziny K. Wprawdzie, jak wywodził Wojewoda, decyzja Ministra z dnia [...] września 2009 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym, ale powodem stwierdzenia jej nieważności były wyłącznie przesłanki stricte procesowe (śmierć jednej ze stron postępowania), a nie merytoryczne.

Reasumując więc Wojewoda stwierdził, że zespół pałacowo - parkowy w L. nie spełniał żadnego z celów reformy rolnej, wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sam fakt zaś zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości i jego rodziny w pałacu i korzystanie przez niego z parku nie przesądzał o podpadaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu. Teren pałacowo-parkowy nie stanowił przy tym nierozerwalnej całości nieruchomości ziemskiej i nie pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim liczącym ponad cztery tysiące hektarów. Nie spełniał też kryteriów nieruchomości ziemskiej.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołań wniesionych przez Gminę L. i G. S.A., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W motywach decyzji Minister stwierdził, że działki objęte niniejszym postępowaniem pochodziły z nieruchomości, objętej lwh [...] dla majętności L. Z wyciągu, sporządzonego w dniu 1 października 1990 r. przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] Oddział w S., wynikało wprawdzie, że nieruchomość ta stanowiła współwłasność A. K. w 2/3 częściach oraz I. z W. K. w 1/3 części, a następnie właścicielem jej stał się Skarb Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ale w dokumencie tym brak było dokładnego wskazania przepisu w/w dekretu, który był podstawą przejęcia nieruchomości. Z treści zaś pisma senatora A. M. (data wpływu 24 maja 2000 r.) wynikało, że nieruchomość ta przeszła na własność Państwa w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. c) w/w dekretu, a co miało wynikać z odpisu wierzytelnego poświadczenia Urzędu Ksiąg Gruntowych Sądu Okręgowego w [...] Wydział Zamiejscowy w S. z dnia 17 grudnia 1948 r., którego to dokumentu w aktach sprawy jednak nie było.

Do przepisu art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu z 1944 r. - jako podstawy przejęcia, jak wywodził Minister - odwoływał się również w jednym z pism K. K., ówczesny pełnomocnik wnioskodawców (data wpływu pisma: 26 czerwca 2000 r.), natomiast ewidencja nieruchomości w powiecie l. przejętych na cele reformy rolnej, pozyskana z Archiwum Akt Nowych, wymieniała nieruchomość "L.-Z." jako wyłączną własność A. K., ze wskazaniem na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jako podstawę jej przejęcia.

Poza tym, w ocenie Ministra, istniały podstawy, aby przypuszczać, że sporna nieruchomość (ówczesne działki [...] i [...]) mogła być znacjonalizowana na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1967 r., wydanej w oparciu o art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Minister wskazał bowiem w tym miejscu, że decyzja ta wymieniona jest we wspomnianym piśmie senatora A. M., a jako podstawę przejęcia wskazał ją również Starosta L. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2004 r.

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że ponieważ uzasadnienie decyzji Wojewody nie wskazywało na to, że organ I instancji czynił ustalenia dotyczące wyjaśnienia rzeczywistej podstawy przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości a okoliczność ta miała znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie określonym treścią żądania wnioskodawców, to fakt ten świadczył, iż decyzja Wojewody [...] naruszała art. 7 i 77 k.p.a.

Ponadto Minister podniósł, że organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawy administracyjne, w czasie których m.in. przesłuchiwał świadków a uzyskane w ten sposób zeznania były podstawą dokonywania ustaleń, co do istoty sprawy, chociaż przed odebraniem zeznań świadkowie ci nie zostali uprzedzeni o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a.).

Poza tym – w ocenie Ministra – decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). W rozpatrywanej sprawie zapadły bowiem dwa orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1100-1103/02 oraz wyrok WSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1719/07), w których wytknięto organom administracji niepoczynienie żadnych ustaleń, czy zespół pałacowo-parkowy w L. mógł służyć realizacji któregoś z celów reformy rolnej i wskazano, iż (cyt.): "na organach administracyjnych ciąży obowiązek ustalenia, na jakie cele został przejęty zespół pałacowo-parkowy w L. i czy cele te mieszczą się w normach dekretu.

Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji". Tymczasem, decyzja organu I instancji takiej oceny nie zawierała. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r. wyraził ocenę, że (cyt.): "trudno uznać za zgodne z celami reformy rolnej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dom wypoczynkowy Kopalni Węgla Kamiennego", ale takie wykorzystanie nieruchomości nastąpiło jednak dopiero w 1956 r. i dotyczyło jedynie części zespołu pałacowo-parkowego o powierzchni 1,01 ha, a wcześniejsze cele, jakim służył majątek tuż po przejęciu, nie były oceniane przez Wojewodę [...]. W dokumentach natomiast znajdujących się w aktach sprawy była mowa o przeznaczeniu nieruchomości na cele szkolnictwa (gimnazjum - pismo PPRN w L. z dnia [...] grudnia 1951 r., przedszkola i internatu liceum ogólnokształcącego - pismo PPRN w L. z dnia 15 grudnia 1955 r. i zeznania E. J., szkoły rolniczej - zeznania Z. K. bądź szkoły drzewnej wraz z internatem - zeznania E. K.).

Minister wskazał również, że podczas rozpraw administracyjnych zarówno osoby przesłuchiwane jako świadkowie, jak i przedstawiciele obecnych właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości podnosili, że w parku znajdował się młyn, ogrody i stawy rybne, tymczasem Wojewoda [...] - oceniając nieruchomość pod kątem spełniania przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu - zbadał jedynie charakter ogrodów i cel, jakiemu służyły a nie ustosunkował się do twierdzeń dotyczących młyna i stawów rybnych, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a.

Ostatecznie Minister polecił, by Wojewoda, ponownie rozpatrując sprawę, ustalił podstawę przejęcia nieruchomości, uzupełnił materiał dowodowy, m.in. o dokumentację konserwatorską, w celu wszechstronnej analizy sprawy, mając na uwadze związanie wyrokami sądów administracyjnych, a ponadto - w przypadku, gdy uzna powtórne przesłuchanie świadków za konieczne - pouczył ich, stosownie do treści art. 83 § 3 k.p.a. Poza tym, mając na względzie zarzuty sformułowane w odwołaniach, polecił również ustalenie podmiotu reprezentującego w niniejszej sprawie Skarb Państwa – jako właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą KS1 [...] - celem prowadzenia postępowania z jego udziałem.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. K., oraz I. K., M. K., M. R., T. W. i A. R..

J. K. wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8,12, 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a., art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W drugiej ze skarg, złożonej przez: I. K., M. K., M. R., T. W. i A. R. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając organowi naruszenie: art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 7, 8, 11, 28, 67, 68, 75 § 1, art. 77 § 1, 80, 83 § 3, art. 86, 107 § 1 i § 3, art. 136 i art. 138 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. a także rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt d) i e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. a także przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2 oraz art. 45 ust. 1.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r., Sąd postanowił powyższe skargi połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Wa 1023/14.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który przewiduje dwie przesłanki wydania tego rodzaju decyzji. Są nimi: wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Ministra, brak było takich uchybień w prowadzeniu postępowania przez organ I instancji, które nie mogłyby zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym - na podstawie art. 136 k.p.a. z jednoczesnym poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezzasadnie zarzucił Wojewodzie [...] zaniechanie ustalenia podstawy prawnej, w oparciu o którą omawiana nieruchomość w L. przeszła na własność Skarbu Państwa. Okoliczność bowiem, że podstawą prawną przejęcia omawianej nieruchomości na własność Skarbu Państwa stanowił art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2003 r. jak i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., co wprost wynikało z treści uzasadnień obu wyroków.

Tym samym, wątpliwości, które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiódł z treści pisma senatora A. M. z dnia [...] maja 2000 r., pisma K. K. z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz pisma Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. pozostawały bez wpływu na wskazaną okoliczność.

Sąd uznał także, iż nie zasługiwało na aprobatę stanowisko Ministra, że zeznania świadków, przywołane w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie mogły stanowić podstawy ustaleń faktycznych, dokonanych w toku postępowania, z tej przyczyny, że w protokołach z rozpraw administracyjnych oraz w skierowanych do świadków wezwaniach brak było stosownych pouczeń o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w trybie art. 83 § 3 k.p.a. Sąd w tym zakresie podzielił bowiem pogląd skarżących, że prawidłowe pouczenie świadków faktycznie warunkowało tylko możliwość pociągnięcia ich - w przypadku złożenia fałszywych zeznań - do odpowiedzialności karnej. Jednak powyższe pouczenie nie gwarantuje wcale, że świadkowie złożą zeznania zgodne z prawdą. Brak pouczenia zatem nie był równoznaczny z tym, że świadkowie zeznawali nieprawdę.

Tym samym formalna dyskredytacja zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci zeznań świadków bez dokonania ich oceny - w kontekście całości tego materiału - nie znajdowała uzasadnienia, w szczególności w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Sąd podkreślił bowiem w tym miejscu, że omawiani wyżej świadkowie składali zeznania przed organem administracji wiele lat wstecz i już wtedy szereg osób należało uznać za osoby w podeszłym wieku. Fakt ten czynił zatem wątpliwym możliwość powtórzenia wszystkich przeprowadzonych wówczas dowodów z przyczyn obiektywnych. Wiek świadków, jeśli nadal żyją, obecnie kształtował się bowiem w przedziale 85 - 97 lat.

Wobec powyższego, brak było w ocenie Sądu przeszkód, aby organ II instancji, rozpoznając sprawę merytorycznie, skonfrontował wartość dowodową zeznań świadków, przesłuchanych przez Wojewodę, z resztą dowodów pozyskanych w toku postępowania i ocenił ich wzajemną relację oraz ewentualne rozbieżności, a także zestawił je ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami i materiałami.

Sąd zajął zatem stanowisko, że brak odnotowania faktu pouczenia świadków o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w protokole rozprawy sam w sobie nie przekreślał z góry ich ewentualnej mocy dowodowej, która powinna być oceniona z uwzględnieniem całości materiału dowodowego sprawy, jej okoliczności, zasad doświadczenia życiowego oraz przebiegu postępowania.

Pogląd ten – jak nadmienił Sąd – znajdował uzasadnienie także z tej przyczyny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku postępowania dotyczącego tej sprawy, analizował już treść protokołów z przesłuchań świadków i pomimo braku zawarcia w nich informacji o pouczeniu ich - w trybie art. 83 § 3 k.p.a. – zeznania te omówił, traktując je jako materiał dowodowy w sprawie.

Zdaniem Sądu, chybiony był także pogląd Ministra, że Wojewoda[...] naruszył treść art.153 p.p.s.a. ponieważ, wbrew zaleceniu tutejszego Sądu, zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., nie dokonał ustaleń na jakie cele był wykorzystywany (po dokonaniu reformy rolnej) obiekt w L. Organ I instancji ustalił bowiem, że zespół pałacowo-parkowy w L. został przekazany Kopalni Węgla "[...]" jako ośrodek wypoczynkowy i taką funkcję pełnił aż do dnia dzisiejszego, przy czym obecnie w zamku mieścił się hotel. W konsekwencji Wojewoda [...] dokonał wyjaśnienia kwestii braku związku funkcjonalnego pomiędzy tymże zespołem parkowo - pałacowym a gospodarstwem rolnym właścicieli majątku, stwierdzając w konkluzji, że wskazany zespół był wykorzystywany niezgodnie z celami reformy rolnej. Jeśli organ II instancji znajdował zaś podstawy do dokonania także innych ustaleń, które mogłyby mieć wpływ na treść jego decyzji merytorycznej, to powinien je przeprowadzić w oparciu o treść art.136 k.p.a. i - w tym zakresie - uzupełnić ustalenia faktyczne organu wojewódzkiego.

Powinien także – jak wywodził Sąd - dokonać oceny opisanego przez siebie materiału dowodowego o przeznaczeniu omawianej nieruchomości na cele szkolnictwa i uzasadnić, w jakim związku pozostawał on z ustaleniem, że nieruchomość ta podpadała lub nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Sąd nadmienił przy tym jednocześnie, że Wojewoda [...], wydając decyzję jako organ I instancji, nie ustalił jednak, jaką funkcję dla będącej przedmiotem sporu nieruchomości, pełnił młyn i stawy rybne, które ewentualnie mogłyby być położone na terenie omawianego zespołu parkowo – pałacowego, a szczególnie, czy obiekty te znajdowały się na analizowanym terenie, a jeśli tak, to czy były związane z produkcją rolną, która odbywała się w dobrach rodziny K. Jednakże – w ocenie Sądu - powyższy brak, który Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nakazał wyjaśnić Wojewodzie w drodze pozyskania przez ten organ dalszej dokumentacji konserwatorskiej, powinien zostać uzupełniony przez organ odwoławczy, na podstawie jego uprawnienia wynikającego z art.136 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Ministra, że Wojewoda powinien ustalić podmiot reprezentujący w niniejszej sprawie Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą KS1 [...] i prowadzić postępowanie z jego udziałem, Sąd podzielił pogląd skarżących, że zarzut ten był nieuprawniony. Poza sporem w sprawie było bowiem to, że właścicielem zabudowanych działek gruntu, których dotyczyło postępowanie był wprawdzie Skarb Państwa, ale działki te pozostawały w użytkowaniu wieczystym G. S.A., której jedynym akcjonariuszem był Skarb Państwa – Minister Skarbu Państwa. Powyższe, zdaniem Sądu, przesądzało o braku interesu Skarbu Państwa w niniejszej sprawie. Instytucja użytkowania wieczystego gruntu, jak kontynuował Sąd, ukształtowana została w prawie polskim w taki sposób, że do użytkowania wieczystego - w drodze analogii - mają zastosowanie przepisy dotyczące treści i wykonywania prawa własności. Uprawnienia użytkownika wieczystego zrównane są z uprawnieniami właścicielskimi a jego prawo podlega takiej samej ochronie jak prawo własności.

Nawiązując natomiast do zarzutu bardzo obszernie omówionego i uzasadnionego w obydwu skargach, że Minister, uchylając decyzję Wojewody [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazał, iż podstawą tego rozstrzygnięcia były liczne naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się Wojewoda, chociaż sprawa była już na przestrzeni szeregu lat wielokrotnie rozpoznawana zarówno przez ten organ jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Sąd wyjaśnił, że był on częściowo uzasadniony. Faktem było bowiem, że wcześniejsze, liczne decyzje organu I instancji oraz Ministra, dotyczące zespołu pałacowo – parkowego w L., zostały uchylone lub stwierdzono ich nieważność, co oznaczało, że zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem organ administracji, wydając decyzję objętą zakresem jego kompetencji, nie mógł abstrahować od zajmowanego przez siebie stanowiska bez stosownego umotywowania tej zmiany.

Jak podkreślił Sąd, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w treści art. 8 k.p.a., organ władzy publicznej powinien bowiem prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zatem odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r. (I SA/Łd 652/97), Sąd podkreślił, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organu administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowiło niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a.

Mając zaś na uwadze przebieg postępowania, począwszy od dnia złożenia wniosku, który je zainicjował, a w szczególności ostatni jego etap, zakończony wydaniem zaskarżonej decyzji, Sąd zaakcentował, że organ administracji uchybił także zasadzie prawnej, zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Z tych względów Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżoną decyzję, uchybił treści art. 138 § 2 w związku z art. 136 oraz 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i jednocześnie polecił, by rozpoznając ponownie sprawę, organ II instancji wziął pod uwagę wytyczne i ocenę prawną zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności co do przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o treść art. 136 k.p.a. Dokonana zaś w ten sposób ocenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie winna znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G. S.A. z siedzibą w Z. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach sprawy sądowo administracyjnej w związku z art. 11 i (cyt.)" "art. 107" k.p.a. ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych aspektów sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy, przytoczono treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wyjaśniono na czym polega obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej Spółki nie doszło jednak w tym przypadku do wykonania tego obowiązku.

Ponadto, skarżąca podnosiła, że Sąd Wojewódzki (cyt): "opierając się na twierdzeniach skarżącego w zakresie konieczności uzasadnienia zmiany oceny materiału dowodowego dokonał odmiennej oceny, co znalazło uzasadnienie w uzasadnieniu uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W efekcie organ który zakwestionował decyzję w sprawie o uznanie, iż nieruchomość w L. nie podpadała pod działanie dekretu PKWN (...) musi ją naprawić co nie prowadzi do wzrostu zaufania do prawa oraz organów stosujących to prawo".

W drugiej skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina L. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) to jest: art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) w zw. z art. 233 k.c. i 140 k.c. - poprzez nieuwzględnienie, że stroną niniejszego postępowania winien być Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uznanie, że oddanie przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste nieruchomości przesądza o braku interesu Skarbu Państwa bycia stroną niniejszego postępowania,
2. II. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to jest:
3. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w zw. art. 10a w zw. 79 k.p.a. i 81 k.p.a. - przez przyjęcie, że Skarb Państwa nie jest stroną niniejszego postępowania i niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu,
4. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 136 i art.138 § 2 z zw. z art. 15 k.p.a. - przez wskazanie przez Sąd, że organ II instancji winien prowadzić postępowanie wyjaśniające, które może mieć wpływ na wydanie decyzji merytorycznej przez co doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i pozbawienia strony dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej oraz przez uznanie przez Sąd, że organ odwoławczy nieprawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia,
5. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. art. 77 § 1 i 107 § 3 a także art. 80 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego przez co doszło do naruszenia przepisów prawa, to jest § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r, w spawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10 poz. 51 z późn. zm) przez nie sporządzenie przez organ I instancji ekspertyzy geodezyjno-prawnej w celu ustawienia obszaru parcel katastralnych na dzień ich przejęcia na własność Skarbu Państwa, art. 1 ust. 2 pkt d) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.) - poprzez przyjęcie, że zespół pałacowo parkowy nie spełniał żadnych celów reformy rolnej, oraz artykułu 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez uznanie, że nieruchomości położone w L. obejmujące dawne parcele budowlane pbud. 1 i 2 oraz część parceli katastralnej 1, objęte dawnym wykazem hipotecznym [...] księgi gruntowej, stanowiące zespół pałacowo-parkowy, obejmujące obecnie działki nr [...], [...], [...] objęte księgą wieczystą KW Nr [...] oraz działkę nr [...] objętą księgą wieczystą KW Nr [...] nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 lit. "e" dekretu, jak również naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez wydanie dwóch skrajnych decyzji na podstawie tego samego materiału dowodowego,
6. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w i art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że Wojewoda [...] wywiązał się z nałożonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. obowiązku i dokonał ustaleń na jakie cele wykorzystywane były po dokonaniu reformy nieruchomości położone w L. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Ponadto do akt sprawy wpłynęło pismo Ministra Skarbu Państwa z dnia 16 czerwca 2015 r., który - jak wyjaśnił - w związku z powzięciem wiadomości o treści zaskarżonego wyroku, przedstawił swój pogląd dotyczący niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna, wniesiona przez G. S.A. z siedzibą w Z. została oparta wyłącznie na zarzutach procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast skarga kasacyjna, wniesiona przez Gminę L., zarzucała obrazę prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz istotne naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej złożonej przez G. S.A. z siedzibą w Z. należy stwierdzić, że nie były one zasadne a przede wszystkim sama skarga kasacyjna nie była prawidłowo skonstruowana.

Skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania w postaci (cyt.): "art. 134 §1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach sprawy sądowo administracyjnej w związku z art. 11 i art. 107 k.p.a. ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych aspektów sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Jak z powyższego wynika, argumentacja towarzysząca tak sformułowanemu zarzutowi była bardzo ogólnikowa i nie wskazywała, jakie istotne aspekty sprawy nie zostały przez Sad Wojewódzki wyjaśnione. Kwestia ta nie znalazła także wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tym skarżąca koncentrowała się bowiem na kwestii (cyt.): "obowiązku wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego", która to kwestia nie jest związana ani z art. 134 § 1 p.p.s.a. ani z art. 11 k.p.a.

W omawianej skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a, ale artykuł ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował dokładnie, który paragraf artykułu 107 k.p.a. obejmuje zaskarżeniem. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania skargi kasacyjnej a także domyślania się rzeczywistych intencji jej autora, tak określony zarzut kasacyjny nie mógł być przedmiotem rozważań Sądu.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nic zaś nie wskazuje na to, aby Sąd Wojewódzki przekroczył granice rozpoznawanej sprawy. Nie wynika również z treści skargi kasacyjnej do jakiej kwestii Sąd ten – zdaniem autora skargi – nie odniósł się. Podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo szczegółowe i dokładnie wyjaśnia stanowisko Sądu I instancji a okoliczność, że z tym stanowiskiem skarżąca Spółka nie zgadzała się nie mogło jednak uzasadniać twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis natomiast art. 11 k.p.a., statuujący zasadę przekonywania, odnosił się do postępowania administracyjnego a zatem był kierowany do organów administracji publicznej a nie do Sądu. Zatem przywołanie tego przepisu w procesowym zarzucie kasacyjnym i nie wyjaśnienie dokładnie na czym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zarzut ten miał polegać, czyniło ten zarzut całkowicie niezrozumiałym.

Odnosząc się natomiast do skargi kasacyjnej, wniesionej przez Gminę L. należy stwierdzić, że również i ta skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona.

Jako zarzuty procesowe wskazano na istotne naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 136 i art.138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. art. 77 § 1 i 107 § 3 a także art. 80 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a.; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 10, w zw. z art. 79 i art. 81 k.p.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, Sąd Wojewódzki, uchylając kasacyjną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r., spowodował, że kolejna decyzja tego organu może zostać wydana w warunkach naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z tym stanowiskiem nie zgadza się jednak skład orzekający.

Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydal decyzję. Tylko zatem w przypadku, gdyby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy byłby władny uchylić decyzją kasacyjną decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem, zaskarżona decyzja została wydana w bardzo znamiennym stanie faktycznym. Organ odwoławczy orzekał bowiem nie tylko w ramach związania dwoma prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych (to jest: wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1100-1103/02 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1719/07), ale i po wydaniu własnej decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...], którą to decyzją, Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz orzekł, że nieruchomości położone w L. obejmujące dawne parcele budowlane pbud. l i 2 oraz część parceli katastralnej 1, objęte dawnym wykazem hipotecznym [...] księgi gruntowej, stanowiące zespół pałacowo-parkowy, obejmujące obecnie działki nr [...],[...] i [...] objęte księgą wieczystą KW Nr [...] oraz działkę nr [...] objętą księgą wieczystą KW Nr [...] nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.).

Wprawdzie, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], Minister stwierdził nieważność powyższej, własnej decyzji z dnia [...] września 2009 r., ale było to spowodowane jedynie okolicznością, że została ona skierowana m. in. do osoby nieżyjącej. Uchylenie zaś następnie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...], decyzją Ministra z dnia [...] października 2012 r., też było podyktowane wyłącznie względami procesowymi (organ I instancji miał ustalić wszystkich spadkobierców po dawnych właścicielach nieruchomości).

W związku z tym, skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi już wcześniej uznał, że przedmiotowa sprawa była na tyle wyjaśniona, że mógł wydać wspomnianą wyżej decyzję reformatoryjną (decyzja z dnia [...] września 2009 r.) to nie można obecnie twierdzić, że stwierdzone przez ten sam organ pewne kwestie wątpliwe nie mogą być wyjaśnione przez organ centralny – jako organ odwoławczy. Wprawdzie też w niniejszym postępowaniu Sąd nie zajmuje się zagadnieniem przewlekłości postępowania, ale nie ulega wątpliwości, że toczy się ono już od kilkunastu lat.

W związku z tym zarzut, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 136 i art.138 § 2 z zw. z art. 15 k.p.a. należało uzna za nieusprawiedliwiony.

Z tych samych w zasadzie powodów należało uznać za nietrafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. oraz art.7 w zw. art. 77 § 1 i 107 § 3 a także art. 80 k.p.a. Skarżąca Gmina twierdziła bowiem, że Sąd Wojewódzki niezasadnie uchylił zaskarżoną kasacyjną decyzję Ministra, chociaż organ I instancji naruszył w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym owo naruszenie wspomnianych wyżej przepisów postępowania miało polegać na nie zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

W argumentacji, związanej z omawianym zarzutem wskazywano w szczególności, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż organ I instancji nie sporządził ekspertyzy geodezyjno-prawnej w celu ustalenia obszaru parcel katastralnych na dzień ich przejęcia na własność Skarbu Państwa.

Odnosząc się do tej kwestii podkreślić należy, że powyższe zagadnienie zostało już wcześniej wyjaśnione i w związku z tym nie zostało zakwalifikowane jako wątpliwe nawet w zaskarżonej decyzji Ministra. Jak wynika z akt administracyjnych (t. I), zagadnienia geodezyjno – prawne były bowiem przedmiotem analizy dokonywanej przez Wojewodę [...] (Wydział Nadzoru Geodezyjnego i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]), która dotyczyła stanu prawnego i faktycznego majętności I. i A. K., położonej w L. o czym świadczy choćby treść pisma Wojewody z dnia [...] marca 2000 r. nr [...].

Wiązanie zaś – w dalszej części argumentacji - naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów procesowych w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. art. 77 § 1 i 107 § 3 a także art. 80 k.p.a. z przepisami prawa materialnego, dotyczącymi reformy rolnej było całkowicie nie uzasadnione bowiem Sąd Wojewódzki ani nie dokonywał wykładni tych przepisów, ani ich nie stosował.

Ocena zaś zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd I instancji – przez pryzmat regulacji zawartych w art. 8 i art. 12 k.p.a. - była jak najbardziej trafna, choć oczywiście nie miała w tym przypadku znaczenia przesądzającego.

Nieuprawniony okazał się również zarzut oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że Wojewoda [...] wywiązał się z nałożonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. obowiązku i dokonał ustaleń, na jakie cele wykorzystywane były po dokonaniu reformy nieruchomości położone w L. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że celem wskazań, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie dokonywania kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011. str. 546).

W wyroku zaś z dnia 6 listopada 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1719/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polecił, aby organy administracji wyjaśniły należycie czy istniał związek funkcjonalny i gospodarczy pomiędzy dworem a pozostałą częścią nieruchomości, mając na uwadze przede wszystkim wywody prawne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 1100-1103/02). W tym ostatnim zaś wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do treści art. 1 ust. 2 dekretu z 1944 r., wskazał cele jakie obejmowało przeprowadzenie reformy rolnej i zauważył, że wobec takiego przeznaczenia przejmowanych gruntów trudno było uznać za zgodne z tymi celami przeznaczenie przedmiotowego zamku na dom wypoczynkowy Kopalni Węgla Kamiennego. W związku z tym Sąd Wojewódzki polecił również ustalenie, na jakie cele został przejęty zespół pałacowo-parkowy w L. i czy cele te mieszczą się w normach dekretu z 1944 r.

Wykonując zatem powyższe zalecenia, Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., powołując się także na ustalenia zawarte w reformatoryjnej decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r., m. in. omówił treść art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 1944 r. i analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ustalił, że brak było podstaw do uznania, iż w analizowanym stanie faktycznym istniał związek funkcjonalny zespołu pałacowo-parkowego z całym gospodarstwem rolnym należącym do rodziny K. Stwierdził też, że (cyt.): "Z przepisów dekretu nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczane nieruchomości nie mające charakteru nieruchomości rolnej". W rezultacie zatem uznał, że (cyt.): "zespół pałacowo-parkowy w L. nie spełniał żadnego z celów reformy rolnej, wskazanych a art. 1 ust. 2 dekretu (...). Nie stanowił nierozerwalnej całości nieruchomości ziemskiej i nie pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim liczącym ponad cztery tysiące hektarów. Nie spełniał też kryteriów nieruchomości ziemskiej".

W tych warunkach nie można było mówić, że Wojewoda naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż organ ten wykonał zalecenia Sądów. Marginalnie jedynie należy wskazać, że w sprawie nie było rzeczą sporną, iż po dokonaniu reformy rolnej zasadnicza część przedmiotowej nieruchomości została przekazana Kopalni Węgla "[...]" jako ośrodek wypoczynkowy a obecnie w zamku znajduje się hotel zaś część tej nieruchomości należy do Gminy L. i jest na niej park miejski.

Odnosząc się do zarzutu, że Skarb Państwa nie był stroną przedmiotowego postępowania, należy stwierdzić, iż nie mógł być on w ogóle analizowany na tym etapie sprawy. Podkreślić trzeba, że brak udziału w danym postępowaniu administracyjnym podmiotu, który uważa, że winien mieć w nim status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – może być brany pod uwagę tylko na zarzut takiego podmiotu. Tego rodzaju zarzut nie został zaś podniesiony w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim ani też w postępowaniach prowadzonych wcześniej, w tym przed sądami administracyjnymi. Z tego też powodu, choć - jak wyżej to wyjaśniono, w rozpoznawanym stanie faktycznym zostały wydane dwa wyroki sądów administracyjnych – to żaden z nich nie był oparty na stwierdzeniu zachodzenia przesłanki wznowieniowej. Pierwszy z nich, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który został wydany w dniu 13 listopada 2003 r. a więc pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), dotyczył skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], skierowaną jedynie do: pełnomocnika wnioskodawców, G. S.A. i Gminy L., Naczelny Sąd Administracyjny wydał zaś wyrok na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz pkt 3 cyt. ustawy z 1995 r. Powyższe dowodzi więc, że Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się w tym przypadku naruszenia przez zaskarżoną decyzję jedynie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1) oraz innego niż będącego podstawą do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3).

Analogiczna sytuacja odnosi się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r. Sąd ten, uchylając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. [...], które to decyzje również były skierowane tylko do: wnioskodawców, G. S.A. i Gminy L., oparł wyrok na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (innym, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszeniu przepisów postępowania).

Dodać przy tym trzeba, że wyroki te były wiążące w niniejszym postępowaniu. W stosunku do wyroku Sądu Wojewódzkiego, związanie to wynikało z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. zaś w przypadku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok ten wiązał Sąd Wojewódzki i organy - z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Powyższe skutkuje zatem także tym, że zarzuty materialnoprawne, w postaci błędnej wykładni art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 233 k.c. i 140 k.c., poprzez nieuwzględnienie faktu, że stroną niniejszego postępowania winien być Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uznanie, że oddanie przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste nieruchomości przesądza o braku interesu Skarbu Państwa bycia stroną niniejszego postępowania, nie mogły odnieść żądanego skutku.

Uznając zatem, że obie skargi kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.