Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2038/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 marca 2018 r. odrzucił skargę Z.B. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017 r. stanowiące odpowiedź na zażalenie z 30 czerwca 2017 r. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i niezałatwienie w terminie sprawy zainicjowanej wnioskiem z [...] maja 2017 r. wzywającym do przedłożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej.

W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone pismo nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Sąd stwierdził, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "Szef KAS" jest odpowiedzią o charakterze pisma informacyjnego organu na zażalenie Skarżącej wniesione w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Rozpoznanie zażalenia Skarżącej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, wobec czego postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Z.B., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "PwKAS", poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną Skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn skarga jest niedopuszczalna i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
2. 2. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, z tego względu, że rozpoznanie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 §1 k.p.a nie następuje w formie decyzji administracyjnej ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego podczas gdy przedłożona Skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej miało charakter incydentalny a więc sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
3. 3. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "ustawa o KAS", poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, Skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie Skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
4. 4. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
5. 5. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
6. a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa Skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
7. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
8. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie Skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
9. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie Skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
10. e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy Organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd pierwszej instancji, bądź uchylenie postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, sprowadzają się do problemu dotyczącego dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017 r., stanowiące odpowiedź na pismo Skarżącej z [...] czerwca 2017 r. zatytułowane "zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie", złożone wskutek nierozpoznania przez organ na drodze administracyjnej pisma zatytułowanego "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w ocenie Skarżącej kasacyjnie propozycja pracy w korpusie służby cywilnej stanowiła jednocześnie decyzję administracyjną o jej zwolnieniu ze służby.

Odnośnie problemu dotyczącego dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej wskazać należy, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19 wskazano, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. W uchwale podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję.

Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Wyjaśniono przy tym, co stanowiło najistotniejszą tezę podjętej uchwały, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.

Trzecie rozwiązanie z kolei polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S.

W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 17 maja 2017 r. organ, na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS, przedstawił funkcjonariuszowi propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy). Propozycja została przez skarżącą odebrana [...] maja 2017 r., zaś pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. skarżąca oświadczyła, że odmawia przyjęcia złożonej jej propozycji pracy (k. 23 akt adm.). W międzyczasie, pismem z 26 maja 2017 r. skarżąca złożyła "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby".

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest pismo Szefa KAS z [...] lipca 2017 r., którego zarzewiem było wspomniane powyżej "odwołanie". Natomiast w tej kwestii koniecznym jest podkreślenie, że jak wskazano powyżej, w przytoczonej uchwale zaakceptowano stanowisko zgodnie z którym pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy, a do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Ustawodawca w art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, której skarżąca nie otrzymała.

Z uwagi na związanie granicami skargi, konsekwencją takiego charakteru propozycji jest niedopuszczalność złożenia od niej odwołania, a idąc dalej – niedopuszczalność "zażalenia na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie" oraz niedopuszczalność skargi na pismo szefa KAS z [...] lipca 2017 r. Złożone w sprawie przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., gdyż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wobec tego organ nie mógł rozpoznać "zażalenia na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie", a sąd pierwszej instancji słusznie odrzucił skargę na pismo Szefa KAS.

Objęte skargą pismo ma jedynie charakter informacyjny, wyjaśnia powody niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone pismo nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a także nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga ono bowiem o uprawnieniu lub obowiązku strony skarżącej w sposób władczy, określony przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to w konsekwencji, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem – jako niedopuszczalna – podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1579/18).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).