Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 378/18 oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. G. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi w sytuacji, w której zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż wydane decyzje zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji naruszały wymagania konstrukcyjne decyzji administracyjnych w zakresie uzasadnienia, a także w zakresie naczelnej dla systemu i tym ważniejszej w sprawach takich jak pomoc społeczna zasady przekonywania strony o słuszności rozstrzygnięcia;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. ewentualnie w związku z art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a., a to przez oddalenie skargi w sytuacji, w której zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wymagała uchylenia, gdyż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy przekroczyły granice uznania administracyjnego i opierając się faktycznie jedynie na jednej przesłance - braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego - odmówiły przyznania potrzebnych Skarżącemu zasiłków;
- 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. ewentualnie w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do wadliwości zawartych w zaskarżonej decyzji, a także części istotnych dla sprawy twierdzeń formułowanych przez Skarżącego i istotnych dla sprawy, jak wskazanie na wcześniejszą współpracę z organami pomocy społecznej i przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w tym samym miesiącu co wszczęcie przedmiotowego postępowania;
- II. prawa materialnego, tj. art. 2, art. 67 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji RP w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 2 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego - a tym samym zapewnienia potrzebnej pomocy materialnej i faktycznej, a w szczególności w odniesieniu do osób chorych i niepełnosprawnych - wymaga zawsze koniecznego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podczas gdy zapewnienie osobom potrzebującym właściwej pomocy jest celem nadrzędnym nad wymaganiami proceduralnymi, tym bardziej w sytuacji gdy po stronie wnioskującego o przyznanie pomocy występują problemy natury zdrowotnej lub faktycznej w podjęciu wizyty w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także gdy sytuacja faktyczna Skarżącego jest organom znana.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Działu Pomocy Społecznej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., z pozostawieniem rozstrzygnięcia o kosztach pełnomocnika ustanowionego z urzędu Sądowi I instancji na zasadzie art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Ocenę naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżącego. Otóż W. G. we wniosku z [...] października 2017 r. wniósł o przyznanie świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zabezpieczenie egzystencji życia i leczenia; remont mieszkania i przystosowanie do potrzeb osoby niepełnosprawnej; wynajem środków transportu dla zabezpieczenia dojazdu do lekarza, na badania i zabiegi rehabilitacyjne; zakup odzieży i bielizny osobistej, niezbędnych urządzeń do prowadzenia gospodarstwa domowego, opału, leków i zadłużenia zaciągniętego na dotychczasowy zakup leków, nowych okien, roweru, obuwia oraz pościeli i kołdry.
Burmistrz J. decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego z powodu braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, braku możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania i ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, a przez to brak możliwości ustalenia przesłanek lub okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpoznania odwołania W. G., decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.
Zasiłek celowy, o który wnosił skarżący, może być przyznany, zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (...). W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje wówczas, gdy dochód osoby nie przekracza kryterium dochodowego. W przypadku osoby samotnie gospodarującej dochód nie może przekraczać kwoty 634,00 zł.
Objęty zarzutem naruszenia prawa materialnego art. 106 ust. 4 u.p.s. stanowi zaś, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (...) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ustawodawca w art. 107 ust. 1 u.p.s. wyraźnie wskazał jaki jest cel przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowiąc, że przeprowadza się go u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Równocześnie ustawodawca przewidział w art. 107 ust. 4a u.p.s. sankcję za niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej wskazując, że stanowi to podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...).
Powyższe przepisy regulujące postępowanie w sprawie pomocy społecznej są rozwinięciem zasad ogólnych pomocy społecznej zawartych w rozdziale 1 działu I u.p.s., a w szczególności w art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 u.p.s., którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (...) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Normy materialnoprawne stanowiące oparcie dla decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego, których rekonstrukcja uwzględnia art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s., pozwalają na wyznaczenie przesłanek przyznania pomocy społecznej, którymi muszą kierować się organy pomocy społecznej, a więc spełnienie kryterium dochodowego, zaistnienie niezbędnej potrzeby bytowej oraz współdziałanie osoby potrzebującej z organami w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ powinien mieć zawsze na uwadze, że pomoc ta ma charakter wspomagający osobę zainteresowaną w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej. Pomoc ta powinna być jednym z instrumentów polityki społecznej zmierzającym do ułatwienia i umożliwienia danej osobie powrotu do prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie. Zaspakajanie niezbędnych potrzeb bytowych, których dana osoba nie jest w stanie zaspokoić własnym działaniem stanowi formę wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej.
Jednakże trzeba zauważyć, że z woli ustawodawcy poszczególne instytucje wsparcia pomocy społecznej zakładają współpracę osoby wnioskującej z organem w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej oraz podejmowanie przez wnioskodawcę inicjatywy w celu poprawy swojej sytuacji.
Wskazana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 2, art. 67 ust. 1 i art. 68 Konstytucji RP zakładająca, że realizacja konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego – a tym samym zapewnienia potrzebnej pomocy materialnej i faktycznej, a w szczególności w odniesieniu do osób chorych i niepełnosprawnych – nie zawsze wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie znajduje zatem wprost oparcia w przepisach u.p.s. Ze względu na wskazane wyżej cele pomocy społecznej i obowiązek współdziałania osób korzystających z pomocy społecznej nie można uznać – jak chce tego skarżący kasacyjnie – że zapewnienie osobom potrzebującym właściwej pomocy jest celem nadrzędnym nad wymaganiami proceduralnymi.
Skarga kasacyjna nie wykazała zatem, aby Sąd I instancji mylnie zrozumiał treść powyższych przepisów prawa materialnego, czyli dokonał ich błędnej wykładni. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ze względu na to, że ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to przez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej.
Prawidłowo Sąd I instancji podkreślił także, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji – pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że przepisy u.p.s. nie precyzują na czym polega realizacja obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie.
Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym istotne jest również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego przyznawania świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2751/15, I OSK 2753/15, I OSK 2752/15).
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważenia wymaga, że nie kwestionują one ustaleń stanu faktycznego w zakresie nieprzeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wprawdzie skarga kasacyjna wskazuje, że "po stronie wnioskującego o przyznanie pomocy występują problemy natury zdrowotnej lub faktycznej w podjęciu wizyty w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego", a także że sytuacja faktyczna skarżącego jest organom znana, to jednak argumentacja ta została przywołana na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 2, art. 67 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji RP w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 2 i art. 106 ust. 4 u.p.s. W rzeczywistości zatem zakwestionowanie prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy zostało podniesione w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12).
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postepowania okazały się zaś niezasadne, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.
Sąd I instancji trafnie uznał, że organy pomocy społecznej prawidłowo oceniły w sprawie postawę skarżącego w kontekście art. 11 ust. 2 u.p.s. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w dniu [...] listopada 2017 r. pracownicy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. udali się pod adres wskazany przez skarżącego we wniosku celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale nie zastali go w miejscu zamieszkania, co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (k. 36 akt administracyjnych). W tym samym dniu wezwano skarżącego do uzupełnienia dokumentacji przez dołączenie: zaświadczenia od lekarza specjalisty potwierdzającego konieczność leczenia, badań diagnostycznych i zabiegów rehabilitacyjnych, a także recept otrzymanych od lekarza. W piśmie z [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł o usprawiedliwienie i zwolnienie go z obowiązku przedłożenia powyższych dokumentów, z uwagi na stan jego zdrowia.
W piśmie z [...] listopada 2017 r. skarżący podał, że odmawia zgody na wskazany termin wizyty pracownika socjalnego w miejscu jego zamieszkania w dniu [...] listopada 2017 r. Ponadto podał, że nie widzi potrzeby przeprowadzenia takiego wywiadu. Wizyta taka, z jego punktu widzenia, nie jest potrzebna, a jedynie generuje zbędne koszty z budżetu państwa na "kilometrówki" dla pracowników. Podał, że jego sytuacja nie uległa zmianie od ostatniej wizyty w październiku 2017 r., a jego oświadczenie, które jest powtórzeniem – składanych "pod dyktando" pracowników socjalnych – oświadczeń będzie pomocne i w pełni odzwierciedli jego trudną sytuację. Nadal bowiem nie jest zdolny do pracy, pozostaje na zwolnieniu lekarskim bez zasiłku, nie ma żadnych środków na utrzymanie, nie jest właścicielem żadnego pojazdu mechanicznego; jego stan zdrowia ulega pogorszeniu; w 2017 r. został uznany za niezdolnego do pracy w stopniu umiarkowanym.
W piśmie z [...] listopada 2017 r. wezwano skarżącego do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w dniu[...] listopada 2017 r. (k. 30 akt administracyjnych). Skarżący powyższe wezwanie odebrał [...] listopada 2017 r. (k. 32 akt administracyjnych). Stosownie do protokołu z [...] listopada 2017 r. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było niemożliwe z uwagi na nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania. W dniu [...] listopada 2017 r. organ skierował do skarżącego kolejne wezwanie o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] grudnia 2017 r. (k. 17 akt administracyjnych). Wezwanie zostało odebrane przez skarżącego [...] listopada 2017r. Z powodu nieobecności skarżącego nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego we wskazanym terminie (k. 10 akt administracyjnych).
Ustalenia faktyczne dotyczące braku współpracy przez skarżącego z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej dokonane w toku postępowania administracyjnego, a zaakceptowane przez Sąd I instancji, miały odzwierciedlenie w treści akt administracyjnych. Jako że skarżący ubiegał się o przyznanie pomocy, w tym o pomoc przyznawaną w oparciu o tzw. uznanie administracyjne (zasiłek celowy), organ miał obowiązek ocenić, czy takie wsparcie było mu potrzebne. Ocena ta nie mogła zaś nastąpić bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie mogło nastąpić bez aktywnego udziału wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika zatem, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, wykazały i wyjaśniły w sposób przewidziany przepisami art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., okoliczności wskazujące, że skarżący nie współpracuje w sposób przewidziany prawem z organami pomocy społecznej.
Wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały ustalone i rozważone przez organy administracyjne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przedstawienie dowodów potwierdzających sytuację życiową ciąży na wnioskodawcy pomocy społecznej. Wynika to dodatkowo z art. 7 K.p.a., który nakazuje organowi podejmowanie czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy na żądanie strony, w sytuacji, gdy dowody na potwierdzenie istnienia danej okoliczności znajdują się w posiadaniu tej strony i ona z nich wywodzi dla siebie skutki prawne, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli skarżący wystąpił z żądaniem udzielenia pomocy materialnej w formie zasiłku stałego, która to pomoc świadczona jest z pieniędzy podatnika, to miał obowiązek przedstawić prawdziwe okoliczności odnośnie do jego sytuacji życiowej i dowody na jej potwierdzenie, a uczynił to jedynie częściowo (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 969/14).
Istotne przy tym jest, że to nie wnioskodawca decyduje, które informacje będą rozstrzygać o pozytywnym rozpoznaniu wniosku ani też o tym, czy są one istotne z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych. Jest obowiązany do wyczerpującego przedstawienia swojej sytuacji, zaś rolą organu jest tę sytuację ocenić. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że przedstawione przez skarżącego informacje i dowody na ich poparcie nie były rzetelne i wystarczające dla ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy w celu udzielenia mu wsparcia ze środków publicznych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11, 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 285/12 i 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji przez zarzut niewystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej i nieodniesienia się do wskazywanych przez skarżącego wadliwości decyzji i twierdzeń skarżącego o współpracy z organami pomocy społecznej, nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., a stanowisko Sądu I instancji w kwestii ustaleń stanu faktycznego nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.
Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04 i wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być ich takie sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego w takim zakresie orzeczenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze kasacyjnej w ppkt 2 i 3 zauważyć jeszcze trzeba, że jej autor w wyliczeniu przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych zastosował zwrot "ewentualnie". Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że oczekiwał on, że NSA oceni sprawę także pod kątem wyboru trafniejszego naruszenia wskazanych przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14).
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.