Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 32/18, po rozpoznaniu skargi P.L., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. B P.L. (dalej: skarżący) na okres 3 miesięcy (od 11 września do 11 grudnia 2017 r.). Powodem wydania decyzji była informacja z Policji o przekroczeniu przez skarżącego dopuszczalnej prędkości o 59 km/h na obszarze zabudowanym w dniu 11 września 2017 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie Kolegium przywołało treść art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) stanowiącym, że policjant "zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym" oraz art. 136 ust. 1 u.P.r.d. traktujący, że "Zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c), Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście". SKO zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji [...] z dnia 11 września 2017 r. wraz z którym przekazano Prezydentowi [...] prawo jazdy skarżącego, zatrzymane 11 września 2017 r. z powodu przekroczenia przez niego dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 59 km/h.
W piśmie tym poinformowano, że w sprawie popełnionego przez skarżącego wykroczenia - przed skierowaniem wniosku o ukaranie do właściwego sądu - dokumentację przekazano do Komendy Powiatowej Policji w [...].
Dalej Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 - dalej: u.k.p.), starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym". Podkreśliło, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.), do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., była "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a u.P.r.d." Zdaniem Kolegium, jeśli więc starosta (tu: Prezydent [...]) uzyskał od Policji informację o zatrzymaniu przez organ kontroli ruchu drogowego prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) u.P.r.d., z uwagi na "ujawnienie czynu" wskazanego w tym przepisie, zobligowany był wszcząć postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., celem wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Kolegium zauważyło przy tym, że w dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 2001 - dalej: ustawa zmieniająca), która zmieniła (doprecyzowała) art. 7 u.k.p., zgodnie z którym:
"1) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem;
- 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3;
- 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem silnikowym w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem". W ocenie SKO, treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej jednoznacznie wskazuje, że obecnie - z woli ustawodawcy - podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest "informacja" o "ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a" u.P.r.d. "lub" informacja o wydaniu "prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie". Według SKO, nie ma znaczenia, czy popełnienie wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h zostało "tylko" ujawnione przez organ kontroli ruchu drogowego, czy też popełnienie tego wykroczenia zostało prawomocnie przesądzone. Kolegium podało, że przed zmianą przepisów zasadniczo w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że uzyskana przez starostę informacja o zatrzymaniu przez organ kontroli ruchu drogowego prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) u.P.r.d., z uwagi na "ujawnienie czynu" wskazanego w tym przepisie, jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Także to, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale - z woli ustawodawcy - opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a u.P.r.d. Jak również i to, że w takiej sytuacji, jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. SKO przyznało, że stanowisko sądów administracyjnych nie było w zakresie omawianego zagadnienia jednolite i że wyrażany jest w nim także (aczkolwiek rzadko) pogląd o konieczności zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p., w sytuacji prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania w związku z kwestionowaniem popełnienia wykroczenia. Zastrzegło, że z poglądem tym się nie zgadza. Kolegium podkreśliło, że po 1 stycznia 2017 r. omawiana kwestia nie powinna już budzić żadnych wątpliwości orzeczniczych, skoro - po tym dniu - podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest - alternatywnie – "informacja" o "ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a" u.P.r.d. "lub" informacja o wydaniu "prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie". Dodało, że w powoływanym w odwołaniu wyroku WSA we Wrocławiu z 19 lipca 2017 r. nie odnoszono się do stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2017 r. i że wyrok nie jest prawomocny. W opinii SKO, nie jest słuszny zarzut o błędnym niezastosowaniu przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Według SKO, rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia, czy kierowca przekroczył dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, które nastąpi w toczącym się równolegle postępowaniu karnym, ma - w świetle omówionych wyżej regulacji prawnych - jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Konkludując, SKO uznało, że - w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy - organy administracyjne są związane "już" tylko informacją o zatrzymaniu prawa jazdy przez policjanta na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) u.P.r.d. i nie są uprawnione do weryfikacji takiej informacji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił datę początkową i końcową zatrzymania dokumentu prawa jazdy. Uznało, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, traktujący o obowiązkach organów administracyjnych prowadzących postępowanie na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.
Skargę na powyższą decyzje złożył P.L.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej jako P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie niesporne było, że 15 września 2017 r. do Prezydenta [...] wpłynęło zawiadomienie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji [...], że w dniu 11 września 2017 r. skarżący kierował pojazdem, przekraczając dozwoloną prędkość na obszarze zabudowanym o 59 km/h oraz że kierujący odmówił przyjęcia mandatu w związku z czym do sądu został skierowany wniosek o ukaranie.
Z uwagi na tę informację, Prezydent [...] wszczął - w stosunku do skarżącego - postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a u.P.r.d. Zdaniem Sądu, przyjęty w zaskarżonej decyzji przez SKO sposób wykładni a następnie zastosowania art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 u.k.p. oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a u.P.r.d. jest prawidłowy o tyle, o ile strona postępowania administracyjnego (kierujący) nie kwestionuje przed sądem powszechnym stwierdzonego przez Policję naruszenia (wykroczenia). W ocenie Sądu, uwzględniając treść art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, w sprawie nie można pominąć okoliczności, że skarżący - od samego początku i konsekwentnie - podnosił zarzut błędnego przyjęcia przez organy administracji, że 11 września 2017 r. przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (kwestionował sposób pomiaru prędkości).
Skarżący odmówił przy tym przyjęcia mandatu karnego. Powyższa okoliczność znana była organowi I instancji z przekazanej przez Policję informacji i wskazywał na nią skarżący. W tych okolicznościach sprawy, w opinii Sądu, kwestią istotną dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a jednocześnie nie pozostającą poza sporem, było rozpatrzenie zarzutu skarżącego co do prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h. Ostateczne rozpatrzenie tej kwestii może natomiast nastąpić w toczącym się postępowaniu karnym, tj. w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, w związku z odmową przyjęcia mandatu.
W konsekwencji uznać trzeba, że - wbrew stanowisku SKO - załatwienie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Według Sądu, z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania przez organ administracji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy, jeśli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji, kiedy na etapie postępowania administracyjnego strona stawia w tym przedmiocie zarzut, wskazując na toczące się jednocześnie postępowanie sądowe w związku z odmową przyjęcia mandatu, to wówczas kwestią najistotniejszą dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, czyli zastosowania sankcji administracyjnej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest rozstrzygnięcie tego zarzutu poprzez ustalenie, czy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
Jeżeli organ dysponuje informacją od Policji o przekroczeniu przez kierującego pojazdem prędkości o więcej niż 50 km/h oraz o odmowie przyjęcia przez niego mandatu karnego i w związku z tym o toczącym się postępowaniu sądowym, a strona postępowania administracyjnego (kierujący pojazdem) wyraźnie kwestionuje przekroczenie dopuszczalnej prędkości, to w takich okolicznościach, rozstrzygnięcia, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., organ nie może opierać wyłącznie na przekazanej informacji o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W opinii Sądu, nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że skoro organ uzyskał informację od Policji - na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a u.P.r.d. w przedmiocie ujawnienia przekroczenia dopuszczalnej prędkości przez kierującego pojazdem - to w takiej sytuacji "automatycznie" był on zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie i wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.).
Sąd nie podzielił także stanowiska, że rozstrzygnięcie organu w tej sprawie może opierać się wyłącznie na przekazanej organowi przez Policję informacji. Powyższe wynika m.in. z wyroku TK z dnia 11 października 2016 r. (K 24/15), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że - co do zasady - omawiana procedura nie wprowadza automatyzmu i obligatoryjności zatrzymania prawa jazdy oraz umożliwia podniesienie w jej ramach zarzutu błędnego pomiaru prędkości. Pogląd ten, mimo że wyrok TK został wydany w zakresie stanu faktycznego dotyczącego kwestii przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym w stanie wyższej konieczności ma uniwersalną wymowę i został przyjęty przez Sąd jako własny. Przyjęcie powyższego poglądu gwarantuje stronie postępowania efektywne środki procesowe dla skutecznej obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne błędy pomiaru prędkości (nieprawidłowy pomiar z uwagi na wady techniczne sprzętu; uchybienia i nieprawidłowości ze strony osób, które sprzęt ten obsługują) tworzą bowiem ryzyko zastosowania sankcji zatrzymania prawa jazdy mimo tego, że prędkość w rzeczywistości nie została przekroczona.
Skoro w sprawie - na etapie postępowania administracyjnego - strona kwestionowała przekroczenie prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organ dysponował informacją o odmowie przyjęcia mandatu karnego i o toczącym się postępowaniu karnym, tj. postępowaniu w sprawie o wykroczenie, to brak było uzasadnienia faktycznego dla stwierdzenia, że "kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym" i tym samym uzasadnienia prawnego do rozstrzygania na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Ponieważ organy obu instancji pominęły tak istotną okoliczność, jak zaprzeczenie przez stronę przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, należało uznać za zasadny.
Reasumując, w sprawie rozstrzygnięcie zarzutu w kwestii ustalenia, czy skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h, nastąpi w toczącym się równolegle postępowaniu karnym. Orzeczenie sądu powszechnego w tym zakresie, (w rozpoznawanej sprawie,) stanowi zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., co rodzi konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie. Sąd stwierdził ponadto, że w sprawie niewątpliwie naruszono regulacje art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. a w konsekwencji art. 6 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny uwzględnić wyrażone wyżej stanowisko Sądu, z uwzględnieniem treści wydanego względem skarżącego wyroku sądu powszechnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło SKO [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit a) u.P.r.d., poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku uznania, że "przyjęty w zaskarżonej decyzji przez SKO sposób wykładni, a następnie zastosowania ww. przepisów jest prawidłowy o tyle, o ile strona postępowania administracyjnego (kierujący) nie kwestionuje przed sądem powszechnym stwierdzonego przez Policję naruszenia (wykroczenia)".
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W rozpoznawanej sprawie, składowi orzekającemu wiadomy z urzędu jest fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 29 listopada 2018 r., na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie:
- 1. Czy podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978, ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym?
- 2. Czy prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami?
Wniosek ten został zarejestrowany pod sygnaturą I OPS 3/18.
W świetle powyższego, biorąc pod uwagę zakres wskazanego wyżej zagadnienia prawnego, jak też to, że w niniejszej sprawie podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił właśnie przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami objęty powyższym pytaniem, uznać należy, iż odpowiedź wskazane wyżej pytanie stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozpoznania niniejszej sprawy.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia