Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 kwietnia 2015 r., III SA/Łd 244/15 uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu Łódzkiego z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), dalej: p.s.w. Zgodnie z art. 200 ust. 1 i 3 p.s.w., uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, a decyzję o przyznaniu tego świadczenia pieniężnego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje co do zasady rektor uczelni. Szczegółowy tryb i okresy przyznawania stypendiów doktoranckich regulują obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 24 października 2014 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1480, dalej "rozporządzenie").
Z § 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, że stypendium doktoranckie na pierwszym roku studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym, a w myśl § 11 ust. 2 stypendium doktoranckie na drugim roku i kolejnych latach studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który: 1) terminowo realizuje program studiów doktoranckich;
2) wykazuje się zaangażowaniem w: a) prowadzeniu zajęć dydaktycznych w ramach praktyk zawodowych albo b) realizacji badań naukowych prowadzonych przez jednostkę organizacyjną uczelni albo jednostkę naukową;
3) w roku akademickim poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego wykazał się postępami w pracy naukowej i w przygotowywaniu rozprawy doktorskiej. Zgodnie z § 13 rozporządzenia doktorant składa wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego do kierownika studiów doktoranckich. Reasumując, w przypadku złożenia przez doktoranta drugiego i kolejnych lat studiów doktoranckich wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego rektor, zasięgnąwszy opinii komisji, podejmuje decyzję w sprawie przyznania tegoż stypendium.
Załącznik do Zarządzenia Rektora Nr [...] z [...] czerwca 2014 r., zawierający szczegółowe kryteria oceny doktoranta precyzuje w § 4 pkt 1, jakie warunki musi spełnić doktorant na Wydziale Prawa i Administracji, by ubiegać się o stypendium doktoranckie. Prawo to na drugim i kolejnych latach studiów stacjonarnych przysługuje doktorantowi, który terminowo realizuje program studiów i w roku akademickim poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego uzyskał bardzo dobre albo dobre wyniki z egzaminów objętych programem studiów doktoranckich, wykazał się postępami w pracy naukowej, wykazał się postępami w przygotowaniu rozprawy doktorskiej oraz wykazuje się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych. Jak wynika z § 4 pkt I ppkt 3 maksymalna liczba punktów za postępy w pracy nad doktoratem wynosi 50 punktów.
Zdaniem Sądu, w ramach autonomii uczelni, rektor uczelni wyższej może doprecyzować określone w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia kryteria i określić punktację umożliwiającą komisji stworzenie listy rankingowej doktorantów rekomendowanych do przyznania stypendium. Są to bowiem określenia nieostre i mogące prowadzić do dużej dowolności w ocenie. Sprecyzowanie powyższych kryteriów nie jest zatem sprzeczne z przepisami ustawy p.s.w. Należy podkreślić, że art. 207 ust. 1 p.s.w. ustalający obowiązek odpowiedniego stosowania w postępowaniu dotyczącym przyznania stypendium doktoranckiego przepisów k.p.a. polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony (wyrok TK z 8 listopada 2000 r., SK 19/99, OTK nr 7, poz. 258). Choć decyzje organów uczelni w kontekście wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkól wyższych nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej, to jednak skoro zostały poddane kontroli pod względem zgodności z prawem prowadzonej przez sąd administracyjny, to muszą spełniać przynajmniej podstawowe wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli.
Zatem, organy uczelni powinny najpierw poczynić ustalenia odzwierciedlone w zebranym materiale dowodowym i w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., uzasadniające odmowę przyznania stypendium doktoranckiego. Decyzja w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową, o czym świadczy zawarte w art. 200 ust. 1 p.s.w. stwierdzenie "Uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie". Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma wprawdzie prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże wybór taki nie może być dowolny (vide: m. in. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., II SA 2875/95, Wokanda z 1996, Nr 6, s. 32; wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP z 1983 r., Nr 6, s. 141).
Oceniając legalność decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego sąd bada, czy organy nie dopuściły się rażących uchybień, czy dysponowały niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonały wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. obowiązkiem rektora uczelni wyższej było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Rektor miał obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władz uczelni (art. 8 k.p.a.) oraz wyjaśniać doktorantowi zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Obowiązkiem Rektora było zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy ziściły się przesłanki do przyznania skarżącej stypendium doktoranckiego (art. 80 k.p.a.).
Z uzasadnienia decyzji Rektora powinno zaś wynikać, które z faktów uznał za udowodnione, na jakich oparł się dowodach oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do oceny punktacji uzyskanej przez skarżącą za postępy w przygotowaniu rozprawy doktorskiej. W świetle § 4 pkt V Zarządzenia Rektora UŁ Nr [...] z [...] czerwca 2014 r.
- 1. Z tytułu postępów doktoranta w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w roku poprzedzającym złożenie wniosku doktorant może uzyskać nie więcej niż 50 punktów. Opinie w sprawie postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej sporządza opiekun naukowy albo promotor pracy doktorskiej w arkuszu oceny doktoranta.
- 2. Przy opisie postępów opiekun naukowy albo promotor powinien uwzględnić następujące reguły przyznawania punktów – 1 punkt za przygotowanie tekstu obejmującego 2% rozprawy, łącznie nie więcej niż 50 punktów (za całość rozprawy w pierwszej wersji)...
- 3. Przyznanie punktów za postępy w przygotowaniu rozprawy doktorskiej jest uzależnione od przedłożenia przez doktoranta – oprócz opinii, o której mowa w ust. 2 – także stosownych fragmentów albo całej rozprawy.
- 4. Ocena postępów doktoranta w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w kolejnym roku akademickim dokonywana jest z uwzględnieniem stopnia zaawansowania pracy w latach poprzednich.
Należy również zwrócić uwagę na § 4 pkt 1 ppkt 4 w/w Zarządzenia, który stanowi, że "Punkty oblicza się na podstawie informacji zawartych w arkuszu oceny doktoranta (...)". W załączonym do wniosku skarżącej arkuszu w stosownym jego fragmencie III. "Postępy w przygotowaniu rozprawy doktorskiej" widnieje wskazówka co należy w tej części podać – "w szczególności należy podać rozmiar (liczbę znaków) fragmentów rozprawy doktorskiej napisanych w latach wcześniejszych i w roku ocenianym, a także określić o ile procent została poszerzona rozprawa doktorska w skali mijającego roku akademickiego"
W rezultacie Sąd uznał, że ocena postępów skarżącej w przygotowaniu rozprawy doktorskiej wyrażona przez Rektora w zaskarżonej decyzji narusza co najmniej wskazany § 4 pkt V ppkt 1, 2 i 4 oraz § 4 pkt 1 ppkt 4 Zarządzenia w związku z § 12 ust. 3 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji Rektor nie uwzględnił bowiem przedstawionej przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy opinii z [...] listopada 2014r. opiekuna naukowego skarżącej prof. dra hab. A.M., mającej znaczenie dla oceny postępów skarżącej w pracy nad doktoratem i przyznanej z tego tytułu punktacji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji ocena ta została dokonana na podstawie matematycznego wyliczenia i była wynikiem procentowej różnicy pomiędzy wielkością pracy doktorskiej opisanej we wniosku o przyznanie stypendium jako "pierwsza wersja rozprawy doktorskiej w całości", co organ uznał za 100%, a wskazanymi postępami nad pracą doktorską w poprzednim roku akademickim ocenionymi na poziomie 70%, co dało wynik na poziomie 30%.
Tymczasem jak wynika ze sporządzonej [...] listopada 2014 r. opinii, opiekun naukowy ocenił postępy doktorantki nad przygotowaniem rozprawy doktorskiej w roku akademickim poprzedzającym złożenie wniosku na 40% uwzględniając fakt, że doktorantka uzupełniła rozprawę doktorską o nieplanowane w pierwszej wersji rozprawy fragmenty. Ze względu więc na rozszerzenie rozprawy doktorskiej opiekun naukowy ocenił postępy na poziomie 40%. Swoją argumentację poparł porównaniem liczby znaków rozprawy doktorskiej w kształcie z roku akademickiego [...] oraz z roku akademickiego [...]. Rektor w zaskarżonej decyzji stwierdził, że opiekun naukowy/promotor nie jest uprawniony do korekty swoich ocen z lat poprzednich.
Sąd nie podziela tego poglądu, bowiem nie wynika on z przepisów regulujących kwestie postępów nad przygotowaniem rozprawy doktorskiej. Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej § 4 pkt V pkt 4 ocena postępów doktoranta w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w kolejnym roku akademickim dokonywana jest z uwzględnieniem stopnia zaawansowania pracy w latach poprzednich. Tylko opiekun naukowy w świetle takiej redakcji tego przepisu miał prawo, a nawet obowiązek ocenić ten postęp poprzez wskazanie rozmiaru (liczby znaków) fragmentów rozprawy doktorskiej napisanych w latach wcześniejszych i w roku ocenianym, a także określić o ile procent została poszerzona rozprawa doktorska w skali mijającego roku akademickiego i zgodnie z § 4 pkt V ppkt 2 i 4 w/w Zarządzenia uczynił to w opinii z [...] listopada 2014 r. Przepis, na który powołuje się Rektor w zaskarżonej decyzji znalazł się dopiero w kolejnym Zarządzeniu Rektora UŁ Nr [...] z [...] listopada 2014 r. Mocą dopiero tego Zarządzenia (obowiązującego od 1 października 2015 r.) nieuprawnione będzie korygowanie ocen procentowych w postępach w przygotowaniu rozprawy doktorskiej z lat poprzednich, przy ustalaniu postępów za rok akademicki, którego będzie dotyczył wniosek doktoranta.
Stosowane w niniejszej sprawie Zarządzenie Rektora Nr [...] zostało wydane [...] czerwca 2014 r., zaś obowiązująca przed jego wydaniem Uchwała Wydziału Prawa i Administracji z [...] czerwca 2012 r. również nie zawierała regulacji zakazującej opiekunowi naukowemu/promotorowi korekty ocen za lata poprzednie. Abstrahując więc od tego, czy zapis zabraniający korygowania ocen procentowych w postępach w przygotowaniu rozprawy doktorskiej z lat poprzednich jest stosowny wobec faktu, że rozprawa doktorska może nawet z przyczyn niezależnych od doktoranta ewoluować, co spowoduje, że jej zmieniony zakres będzie miał zawsze wpływ na postępy w jej przygotowaniu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec braku takiej regulacji na dzień wydania decyzji, nie mógł być uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wprowadzając nowe uregulowanie należy mieć na uwadze sprawy "w toku" i zasadę, że nowe przepisy nie powinny działać na niekorzyść stron.
Zatem, tylko opiekun naukowy/promotor w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji był uprawniony do oceny postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej. Zabieg polegający na uznaniu, że składając pracę w całości w pierwszej wersji skarżąca mogła uzyskać 100% i przyjęciu na podstawie dostępnych Komisji dokumentów doktorantki stanu zaawansowania rozprawy w poprzednim roku akademickim na poziomie 70% co zdaniem organu pozwoliło na wyliczenie oceny postępów na poziomie 30%, a w konsekwencji przyznaniu 15 punktów było niezgodne z obowiązującymi regulacjami prawnymi i dokonane z pominięciem materiału dowodowego w sprawie. Oznacza to w rozpatrywanym przypadku, że skoro mocą Zarządzenia Nr [...] Rektora UŁ z [...] czerwca 2014 r. podjętego na podstawie art. 66 p.s.w. oraz § 22 Statutu UŁ z [...] stycznia 2012 r. w sprawie szczegółowych kryteriów przyznawania stypendiów doktoranckich w Uniwersytecie Łódzkim ustalony został system punktacji m.in. za postępy w przygotowaniu pracy doktorskiej, a suma uzyskanej punktacji jest decydująca w kwestii uzyskania stypendium, to orzeczenie Rektora w tej kwestii jest legalne wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie, zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, a podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Uniwersytet Łódzki, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a) § 4 pkt V ppkt 1 załącznika do zarządzenia nr [...] Rektora UŁ z [...] czerwca 2014 r. w sprawie szczegółowych kryteriów przyznawania stypendiów doktoranckich w Uniwersytecie Łódzkim w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 24 października 2014 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. poz. 1480), poprzez błędne przyjęcie, że skoro opinię w sprawie postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej sporządza opiekun naukowy albo promotor pracy doktorskiej w arkuszu doktoranta, to działająca w sprawie komisja doktorancka, opiniująca wniosek doktoranta o przyznanie stypendium doktoranckiego, nie była uprawniona do weryfikacji ustaleń w tym zakresie wynikających z treści dokumentacji przedstawionej przez doktorantkę i jej opiekuna naukowego oraz dokumentacji, którą organ posiadał z urzędu;
- b) § 4 pkt V ppkt 4 cyt. zarządzenia poprzez jego błędną wykładnię, w myśl której ocena postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej dokonywana przez opiekuna naukowego/promotora powinna polegać na wskazaniu rozmiaru (liczby znaków) fragmentów rozprawy doktorskiej napisanych w latach wcześniejszych i w roku ocenianym, a także na określeniu, o ile procent została poszerzona rozprawa doktorska w skali mijającego roku, mimo że treść ww. przepisu wskazuje na odmienne reguły systemu ustalania postępów doktoranta w przygotowaniu rozprawy doktorskiej;
- c) § 4 pkt V ppkt 4 cyt. zarządzenia poprzez przyjęcie, że jego brzmienie dopuszcza de facto możliwość swobodnej korekty oceny postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej, w tym w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu dotyczącym przyznania stypendium doktoranckiego we wcześniejszym roku akademickim, mimo iż ustalenia te zostały usankcjonowane ostateczną decyzją administracyjną, w odniesieniu do której sąd wniesioną na nią skargę prawomocnie oddalił.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej wyrażonej w wyroku WSA w Łodzi z 16 maja 2014 r., III SA/Łd 292/14 poprzez pominięcie faktu, iż w sprawie zakończonej tym wyrokiem oddalającym skargę M.O.-S. na decyzję Rektora UŁ z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...] prawomocnie potwierdzono ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym, odnoszące się do ustaleń związanych z postępem doktorantki w przygotowaniu rozprawy doktorskiej, które następnie zostały zignorowane przez WSA w Łodzi w zaskarżonym wyroku, mimo że ustalenia te wiązały ten sąd, a także wiązały organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Rektora Uniwersytetu Łódzkiego z [...] stycznia 2015 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania M. O.-S. stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...] w sytuacji, gdy organ nie naruszył prawa;
- c) art. 151 p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie Sąd powinien był skargę oddalić;
- d) art.153 p.p.s.a. przez błędne wskazanie Rektorowi UŁ działań, które powinien podjąć ponownie rozpoznając sprawę, gdyż wbrew twierdzeniom Sądu nie było podstaw do uwzględnienia skargi;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęte przez Sąd rozumowanie jest nie do przyjęcia. Specyfika spraw z zakresu stypendium doktoranckiego, w tym wynikająca z przepisów ww. zarządzenia Rektora UŁ, nie pozwala bowiem na przyjęcie tezy, iż odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. miałoby prowadzić do faktycznego zanegowania stosowania przez organy stypendialne zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. in fine. Kwestia określenia postępów w przygotowaniu przez doktorantkę rozprawy doktorskiej ma w przedmiotowym postępowaniu kluczowe znaczenie i to na jej tle powstały zasadnicze rozbieżności w materiale dowodowym sprawy, wynikające z rozbieżnych opinii przedstawionych przez opiekuna naukowego doktorantki raz w treści podpisanego przez niego arkusza oceny doktoranta, a następnie w odrębnym piśmie z [...] listopada 2014 r. W takiej sytuacji organ nie tylko mógł, lecz miał wręcz obowiązek wyjaśnienia ujawnionych rozbieżności, dokonania ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. oraz obowiązującymi w UŁ przepisami materialnymi statuującymi istotę systemu przyznawania stypendiów doktoranckich w UŁ.
Zastosowanie się do sugestii wynikającej z zaskarzonego wyroku, by pozostawić te rozbieżności bez wyjaśnienia oraz stosownej oceny i przyjąć a priori tylko jeden z dwóch stanowiących o danym fakcie dowodów bez ich weryfikacji w kontekście całokształtu sprawy, stanowiłoby istotne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wypaczając wynik sprawy.
Nieprawidłowa jest także wykładnia § 4 pkt V pkt 4 zarządzenia nr [...] Rektora UŁ z [...] czerwca 2014 r., jaką przyjął WSA w Łodzi. Uznał on bowiem w sposób imperatywny, że dokonywana przez opiekuna naukowego/promotora ocena postępów I w przygotowaniu rozprawy doktorskiej przez doktorantkę powinna polegać stricte na wskazaniu rozmiaru (liczby znaków) fragmentów rozprawy doktorskiej napisanych w latach wcześniejszych i w roku ocenianym, a także na określeniu o ile procent została poszerzona rozprawa doktorska w skali mijającego roku. Z wyżej wskazanego przepisu wynika natomiast, że ocena postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w kolejnym roku akademickim dokonywana jest z uwzględnieniem stopnia zaawansowania pracy w latach poprzednich.
Zatem nie tylko możliwe, ale i uprawnione było przyjęcie przez organ takiego sposobu oceny postępów w przygotowaniu przez doktorantkę rozprawy doktorskiej, który polegał na matematycznym zestawieniu danych o jej rozprawie doktorskiej z dwóch kolejnych lat akademickich, zwłaszcza że pochodziły one bezpośrednio od samej doktorantki i jej opiekuna naukowego, i zostały zawarte w dokumentach przez nich podpisanych. Skoro w roku akademickim [...] doktorantka przedstawiła całość pracy, czyli 100%, a za rok poprzedni wykazała stopień przygotowania pracy na poziomie 70%, to rok do roku postęp w jej przygotowaniu wyniósł 30% i za taki otrzymała ilość punktów wynikającą z przepisów regulujących sposób przyznawania stypendiów doktoranckich w UŁ.
Wykładnia, którą przyjął WSA w Łodzi została niesłusznie i jednostronnie oparta o treść arkusza oceny doktoranta, który stanowił załącznik do wniosku o przyznanie doktorantce stypendium doktoranckiego, całkowicie w oderwaniu od celu, któremu pierwotnie służy ten arkusz i wtórnej roli, jaką odgrywa on w ramach postępowania o przyznanie stypendium doktoranckiego oraz w oderwaniu od istoty samego systemu przyznawania tego stypendium. Trzeba oddać, że doktorant ubiegający się o przedmiotowe stypendium jest faktycznie zobowiązany do złożenia ww. arkusza.
Nie można jednak abstrahować od faktu, że arkusz ten, jako załącznik do uchwały nr [...] Rady Wydziału Prawa i Administracji UŁ z [...] września 2013 r., ma w założeniu inny cel i służy - na co wskazuje m.in. początkowy fragment tytułu tej uchwały - dokonywaniu oceny realizacji programu studiów doktoranckich, natomiast w postępowaniu stypendialnym ma on wyłącznie charakter pomocniczy, dlatego jego zamieszczona w nim instrukcja pomocnicza nie może zyskiwać nadrzędnego - normatywnego charakteru wobec normy wyrażonej wprost w § 4 pkt IV ppkt 4 ww. zarządzenia Rektora. Sam Sąd zresztą, odwołując się do treści wspomnianego arkusza, wskazał iż jest to wskazówka, po czym następnie nadał temu elementowi formularza pierwszorzędne znaczenie, choć nie miał ku temu odpowiednich podstaw prawnych.
W praktyce też zmienność oceny postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej (procenty, liczba znaków, liczba stron, itp.) oraz forma jej dokonania w ramach arkusza i opinii opiekuna naukowego/promotora mają inne znaczenie, gdy w grę wchodzi ocena wypełniania przez doktoranta jego obowiązków na studiach doktoranckich a inne, kiedy przedmiotem jest ubieganie się o stypendium doktoranckie. W pierwszym przypadku istotne jest bowiem wykazanie samego faktu postępu - może on więc z uwagi na zmiany koncepcji pracy, czy poszerzenie zakresu badań być modyfikowany. W drugim zaś przypadku konieczne jest przyjęcie swoistej fikcji prawnej niezmienności podawanych w tym zakresie w kolejnych latach danych, aby uniknąć ewentualnych manipulacji tymi informacjami, w celu sztucznego podniesienia swych szans na uzyskanie stypendium.
Z podniesionym wyżej zarzutem koreluje kolejny, tj. naruszenia przez WSA w Łodzi § 4 pkt V ppkt 4 przyjęcie, że jego brzmienie dopuszcza de facto możliwość swobodnej korekty oceny postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej, w tym także w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu dotyczącym przyznania stypendium doktoranckiego we wcześniejszym roku akademickim, mimo iż ustalenia te zostały usankcjonowane ostateczną decyzją administracyjną, w odniesieniu do której sąd skargę prawomocnie oddalił. Taka wykładnia przeczy podstawowemu założeniu, na którym opiera się system oceny postępu w przygotowaniu rozprawy doktorskiej, tj. na ustalaniu tego postępu "rok do roku" w oparciu o stabilne dane w tym zakresie.
Ponadto, sankcjonuje ona możliwość manipulowania istotnymi okolicznościami stanu faktycznego sprawy, zwalniając przy tym doktoranta i jego opiekuna z odpowiedzialności za treść składanych przez te osoby oświadczeń. Wykładnia spornego przepisu dokonana przez WSA w Łodzi i dopuszczenie w oparciu o nią korekty w zakresie ustaleń co do postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w roku poprzednim całkowicie abstrahuje od tego, iż chodzi o zmianę w zakresie istotnych okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej.
Odniesiono się także do uwagi Sądu, iż korygowanie ocen w zakresie postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej będzie nieuprawnione dopiero w nowym roku akademickim, bowiem zakaz taki został sformułowany zarządzeniem nr [...] Rektora UŁ z [...] listopada 2015 r. w sprawie szczegółowych kryteriów przyznawania stypendiów doktoranckich w Uniwersytecie Łódzkim (załącznik do tego zarządzenia, pkt IV § 7 ust. 3), obowiązującym od 1 października 2015 r. Z tezą Sądu nie można się jednak zgodzić. O ile bowiem trudno zaprzeczyć, że zakaz taki został wprost sformułowany w nowym zarządzeniu, to nie można przyjmować, iż nie obowiązywał on dotychczas, gdyż przeczyłoby to podstawowym zasadom logiki i wykładni przepisów prawa. Sporny przepis zarządzenia nr [...] Rektora UŁ stanowi jasno, że ocena postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w kolejnym roku akademickim dokonywana jest z uwzględnieniem stopnia zaawansowania pracy w latach poprzednich.
Siłą rzeczy wartość ta musi mieć charakter stabilny i niezmienny, nawet jeśli przyjmuje to postać swoistej fikcji prawnej w związku ze zmianą zakresu pierwotnie założonych prac badawczych, gdyż zmienność w tym zakresie wypaczałaby w ogóle istotę oceniania tych postępów, a wyniki całego postępowania o przyznanie stypendium, które ma charakter konkursowy i odnosi się do większej liczby doktorantów, byłyby całkowicie niemiarodajne.
Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądu sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a sama prawomocność orzeczenia i reguła związania nim sądów i innych organów, wyrażona w art. 170 p.p.s.a., służy zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia. Przyjmuje się z tego powodu, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (wyrok NSA z 8.2.2013 r., I OSK 2720/12, Lex nr 1350652; wyrok NSA z 20.2.2014 r., I OSK 1792/12, Lex nr 149706; wyrok NSA z 6.3.2014 r., II OSK 2423/12, Lex nr 1495290). Jak podkreśla NSA, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadzi do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu również narusza art. 170 p.p.s.a. (wyrok NSA z 30.1.2014 r., I FSK 47/12, Lex nr 1438666).
Powyższych reguł nie wziął pod uwagę WSA w Łodzi, ponieważ pominął, tudzież zdezawuował fakt, iż w postępowaniu, które doprowadziło do wydania przez Rektora UŁ uchylonej przez WSA w Łodzi decyzji brany był pod uwagę istotny fakt prawotwórczy dotyczący oceny postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej przez doktorantkę w postępowaniu o przyznanie stypendium rok wcześniej, tj. na rok akademicki [...]. Wydanej wówczas decyzje, na skutek wniesionej przez doktorantkę skargi, były kontrolowane przez ww. Sąd, a ich ocena doprowadziła do wydania wyroku oddalającego skargę, który stał się wyrokiem prawomocnym (wyrok WSA w Łodzi z 16.5.2014 r., III SA/Łd 292/14). Zawarta w tamtym wyroku ocena prawidłowości skontrolowanych rozstrzygnięć powinna wiązać WSA w Łodzi także w niniejszej sprawie, skoro kontrolowane wówczas rozstrzygnięcie w zakresie oceny określonych w nim w sposób trwały i ostateczny elementów stanu faktycznego pozostawało w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem uchylonym przez WSA w Łodzi. Ustalona wówczas ocena postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej stanowiła punkt odniesienia do ustalenia takiego postępu w postępowaniu o stypendium na rok akademicki [...].
Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności i argumentację, nie było podstaw do uchylenia przez WSA w Łodzi zaskarżonej decyzji Rektora UŁ, lecz do oddalenia skargi, co uzasadnia pozostałe zarzuty podniesione w pkt II ppkt 2 lit. b-d niniejszej skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzut naruszenia § 4 pkt V ppkt 1, 2 i 4 załącznika do zarządzenia nr [...] Rektora UŁ z [...] czerwca 2014 r. w sprawie szczegółowych kryteriów przyznawania stypendiów doktoranckich w Uniwersytecie Łódzkim w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 24 października 2014 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich i art. 80 k.p.a. jest trafny.
Ten ostatni przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 207 ust. 1 p.s.w. i zgodnie z nim organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przepis art. 80 k.p.a. wymaga zatem, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, zebranego w sprawie. Innymi słowy, przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności. Podkreślić przy tym należy, że kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w polskim postępowaniu administracyjnym – por. np. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 156 i cyt. tam orzecznictwo NTA; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 524; czy też F. Elżanowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 425.
Jedynie zgromadzenie całokształtu materiału dowodowego umożliwia organowi administracji publicznej stwierdzenie, w jakim zakresie materiał ten jest spójny. W przypadku, który wyniknął w rozpoznawanej sprawie, a więc gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia organ ma obowiązek ustosunkowania się do tych sprzeczności poprzez wskazanie dowodów, które przyjął jako faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Rektor UŁ uczynił zadość temu obowiązkowi w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2015 r. (s. 4 decyzji), wyjaśniając przekonywująco, dlaczego nie mógł uwzględnić stanowiska prof. dr hab. A. M. zawartego w opinii z [...] listopada 2014 r., a czego nie dostrzegł Sąd I instancji.
Zasady przyznawania punktów z tytułu postępów doktoranta w przygotowaniu rozprawy doktorskiej dla potrzeb postępowania w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego określa § 4 pkt V załącznika do zarządzenia nr [...] Rektora UŁ z [...] czerwca 2014 r. w sprawie szczegółowych kryteriów przyznawania stypendiów doktoranckich w Uniwersytecie Łódzkim: 1) Z tytułu postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w roku poprzedzającym złożenie wniosku doktorant może uzyskać nie więcej niż 50 punktów;
- 2) Doktorant otrzymuje 1 punkt za przygotowanie tekstu obejmującego 2% rozprawy, łącznie nie więcej niż 50 punktów (za całość rozprawy w pierwszej wersji);
- 3) Ocena postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w kolejnym roku akademickim musi być dokonana z uwzględnieniem stopnia zaawansowania pracy w latach poprzednich. Zasady te muszą być uwzględnione przez rektora w procesie oceny całokształtu materiału dowodowego, zebranego w sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że postęp doktorantki w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w roku akademickim [...] wyniósł 70%. Należy przy tym podzielić stanowisko Rektora UŁ, że przy ocenie przez organ uczelni postępu doktorantki w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w roku akademickim [...] dodatkowo należało również wziąć pod uwagę fakt, iż w wyroku WSA w Łodzi z 16 maja 2014 r., III SA/Łd 292/14 nie zakwestionowano tego ustalenia, czyli 70% postępu w roku akademickim [...].
Bezspornym jest również fakt, że w roku akademickim [...] doktorantka złożyła pierwszą wersję rozprawy doktorskiej w całości (oświadczenie opiekuna naukowego prof. A. M. zawarte w arkuszu oceny doktorantki M.O.-S. za rok akademicki [...]).
Skoro za całość rozprawy w pierwszej wersji doktorantka może uzyskać nie więcej niż 50 punktów, a ocena jej postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w kolejnym roku akademickim musi być dokonana z uwzględnieniem stopnia zaawansowania pracy doktorskiej w latach poprzednich (§ 4 pkt V załącznika do zarządzenia nr [...] Rektora UŁ z [...] czerwca 2014 r.), to wziąwszy pod uwagę fakt, że skarżąca w swoim wniosku o stypendium doktoranckie na rok akademicki [...] uzyskała 35 punktów z tytułu postępów w przygotowaniu rozprawy doktorskiej, działając na zasadzie art. 80 k.p.a. należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej opinii prof. dr hab. A. M. z [...] listopada 2014 r., że ocenia on postęp doktorantki w przygotowaniu rozprawy doktorskiej w roku akademickim [...] na poziomie 40%, ponieważ daje to 20 punktów. W sumie doktorantka otrzymałaby 55 punktów za całość rozprawy w pierwszej wersji (35 punktów za rok akademicki [...] i 20 punktów za rok akademicki [...]), a to pozostaje w sprzeczności z § 4 pkt V ppkt 2 załącznika do zarządzenia nr [...] Rektora UŁ z [...] czerwca 2014 r.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu Sąd uznał precedensowy charakter sprawy, usprawiedliwiający zasadność poszukiwania ochrony interesu prawnego skarżącej na drodze sądowej.