Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 72/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011 r. nr [...]. Decyzją tą Minister uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z [...] maja 2011 r. nr [...], którą wywłaszczono prawo użytkowania wieczystego przysługującego Polskim Kolejom Państwowym do nieruchomości położonej w gminie K., obręb K. za odszkodowaniem, a sprawę przekazał Wojewodzie do ponownego rozpoznania.
Minister powołując ustawę z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), przeanalizował pod kątem przepisów tych ustaw kolejne etapy postępowania wywłaszczeniowego i uznał, że zostało ono wszczęte i przeprowadzone zgodnie z przepisami ww. aktów.
Odnosząc się natomiast do kwestii odszkodowania, w odwołaniu od decyzji Wojewody Polskie Koleje zarzuciły niedoliczenie podatku VAT do odszkodowania, oceniając operat szacunkowy w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 27, poz. 2109 ze zm.), stwierdził, że operat został sporządzony wadliwie. Minister zaznaczył: rzeczoznawca nie zawarł żadnych wyjaśnień czy na analizowanym przez niego rynku nieruchomości była dostateczna liczba transakcji, pozwalająca na oszacowanie gruntu przy zastosowaniu sposobów wyceny wskazanych w § 29 ust. 1 rozporządzenia; zastosował nieprawidłową wysokość stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem przyjął ją jako 3%, podczas gdy powinien zastosować 1%, gdyż grunty kolejowe są zwolnione z opłat za użytkowanie wieczyste; wobec zmiany rozporządzenia z 21 września 2004 r., operat powinien odpowiadać § 36 ust. 1 w nowej treści rozporządzenia, tymczasem nie określił jakie było przeznaczenie gruntu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi; nie podał przeznaczenia nieruchomości porównywanych. Odnosząc się natomiast do kwestii podatku VAT organ odwoławczy uznał, że określona wartość nieruchomości nie może obejmować podatków, opłat lokalnych itd.
W skardze na decyzję Ministra Polskie Koleje Państwowe S.A. zarzuciły naruszenie art. 138 k.p.a. i wniosły o doliczenie podatku VAT do odszkodowania.
Uchylając decyzję Ministra Wojewódzki Sąd stwierdził:
Organ odwoławczy uznał, że decyzja Wojewody w części dotyczącej wywłaszczenia jest prawidłowa, a mimo to uchylił decyzję w całości, orzekł zatem na niekorzyść strony, czym naruszył art. 139 k.p.a., co jest tym bardziej oczywiste, że w odwołaniu ta część decyzji nie była kwestionowana. Natomiast co do oceny operatu szacunkowego Minister zakwestionował stanowisko organu I instancji, który przyjął, że stawka opłaty rocznej powinna wynosić 3%, a uznał, że należy zastosować stawkę 1% to "orzekł zamiast organu pierwszej instancji", to skoro wypowiedział się negatywnie to nie mógł zastosować art. 138 § 2 k.p.a., a powinien raczej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W kwestii doliczenia do odszkodowania podatku VAT, skarżące Koleje nie mają racji, gdyż wartość nieruchomości nie może być powiększona o ten podatek, żadne przepisy takiej możliwości nie przewidują.
Reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:
- 1) decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 139 k.p.a., w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie nie stanowiło naruszenia zakazu reformationis in peius;
- 2) decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. – w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie zezwalają organowi drugiej instancji na utrzymanie zaskarżonej decyzji w części, a w drugiej części na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wówczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części;
- 3) decyzja uchylona wyrokiem narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – w sytuacji gdy organ odwoławczy nie mógł orzec co do istoty sprawy bowiem zanegował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego o wartości wywłaszczonej nieruchomości, co wypełniło znamiona zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości składa się w istocie z dwóch odrębnych kwestii, jakkolwiek ściśle ze sobą związanych. Są to samo wywłaszczenie, a następnie odszkodowanie za pozbawienie prawa do nieruchomości. Odszkodowanie jest skutkiem wywłaszczenia, bowiem jak nakazuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21). Niemniej jednak w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania mogą być wydane dwie odrębne decyzje, mogą być też te kwestie rozstrzygnięte jedną decyzją, niemniej jednak są to dwie sprawy. Jeżeli w sprawie zostanie wydana jedna decyzja, rozstrzygniecie i o wywłaszczeniu, i o odszkodowaniu, to może okazać się, że jedna z nich jest załatwiona zgodnie z przepisami, druga nie, przy czym zwykle prawidłowe może być wywłaszczenie, niezgodne z przepisami odszkodowanie, gdy bowiem niewłaściwie załatwiona została kwestia wywłaszczenia również i odszkodowanie nie może być uznane za prawidłowe (jako skutek wywłaszczenia).
W niniejszej sprawie decyzja Wojewody Śląskiego obejmowała obie kwestie – wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego i odszkodowanie za to wywłaszczenie. Samo zaś rozstrzygniecie ujęte było w odrębnych punktach – punkt pierwszy dotyczył wywłaszczenia prawa, punkt drugi – odszkodowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu decyzją Minister uznał, że sprawa dotycząca wywłaszczenia została załatwiona przez organ I instancji zgodnie z przepisami. Nadto, choć odwołanie Polskie Koleje wniosły od całej decyzji, to w istocie wynika z niego, że zakwestionowały jedynie odszkodowanie i to w konkretnym aspekcie – nie doliczenie do niego podatku VAT. Można zatem nawet uznać, że w istocie odwołanie nie zostało wniesione w sprawie wywłaszczenia, a tylko odszkodowania. Skoro Minister uznał, że sprawa wywłaszczenia została rozstrzygnięta przez Wojewodę zgodnie z przepisami, to rację ma Wojewódzki Sąd, że w tym zakresie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zwłaszcza że jak powiedziano wyżej, tej sprawy dotyczył pkt 1 decyzji, a przy tym w istocie odwołanie samego wywłaszczenia nie dotyczyło.
Nie ma racji skarga kasacyjna przekonując, że przepisy nie przewidują utrzymania decyzji w części, a w części uchylenia jej i przekazania do ponownego rozpoznania. Z przyczyn wyżej wskazanych – obie sprawy rozstrzygnięto jedną decyzją – oczywiście było możliwe uchylenie decyzji w części dotyczącej sprawy odszkodowania, a utrzymanie w mocy w części dotyczącej sprawy wywłaszczenia.
Jeżeli natomiast idzie o kwestię odszkodowania, to rozstrzygnięciu Ministra Wojewódzki Sąd pozostawił zarzut, że organ ten uznając, iż została zastosowana błędna wysokość stawki procentowej opłaty rocznej, orzekł co do istoty sprawy, zatem naruszył art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem Sądu, bowiem organ odwoławczy w zakresie swoich uprawnień ma prawo i obowiązek wytknąć organowi I instancji błędy, które zdaniem organu odwoławczego popełnił. Tak też Minister uczynił w swojej decyzji, wyjaśnił bowiem jakie wady zawiera operat, a tym samym co wymaga poprawienia w ponownym postępowaniu przez organ I instancji.
Jakkolwiek w tej mierze, stawki procentowej, Wojewódzki Sąd nie miał racji, to jednak uznanie, że uchylenie przez Ministra całej decyzji, mimo stwierdzenia wady w decyzji Wojewody tylko w części dotyczącej sprawy odszkodowania, było prawidłowe.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).