Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1124/16 oddalił skargi D. L., J. W. i K. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości.
D. L., J. W. i K. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucili naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy:
- 1) art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.",
- 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że doszło do naruszenia przez organy administracji art. 80 K.p.a., polegającego na uznaniu, że odszkodowanie zostało wypłacone, podczas gdy brak dowodu potwierdzającego tą okoliczność.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wnieśli też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
[...] S.A. w K. – uczestniczka postępowania w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania od skarżących D. L., J. W. i K. W., w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżących. Otóż D. L. oraz K. i J. małżonkowie W. we wniosku z [...] stycznia 2015 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta C., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o przyznanie odszkodowania za ograniczenie własności nieruchomości na skutek przebiegu przez działkę linii energetycznej 220kV relacji [...]. Organ ustalił, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w C. decyzją z [...] października 1965 r. nr [...] udzieliło zezwolenia Zakładowi [...] w C. na budowę linii elektroenergetycznej, przebiegającej m.in. przez nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (obecnie nieruchomości oznaczone są jako działki nr [...] i nr[...]). W chwili wydania ww. decyzji, zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów, nieruchomość pozostawała we władaniu T. W. Decyzją tą jednocześnie zobowiązano Zakład [...] w C. do dokonania spisu szkód i zniszczeń powstałych w trakcie wykonywania prac przy współudziale właścicieli lub użytkowników i przedłożenia tego odpisu Wydziałowi Spraw Wewnętrznych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej.
W operacie wskazano podstawy prawne do ustalenia wysokości odszkodowania oraz kwoty ustalone z tytułu poniesionych przez strony szkód. Na kwotę 4 647,00 zł składało się "odszkodowanie za zasiewy, uprawy i plony" oraz "odszkodowanie za ograniczone prawo rzeczowe w związku z postawieniem slupów energetycznych" za 100 m2. Ustalona w ten sposób kwota została wypłacona na rzecz T. W. w 1967 r., co potwierdza pieczęć zamieszczona na str. 50 operatu. W operacie tym stwierdzono: "Odszkodowanie za ograniczone prawo rzeczowe powstałe w związku z wybudowaniem słupów energetycznych przyjęto zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31.1.1961r. (Dz. Ust. nr 3 z dnia 9.2.1961 r., poz. 35)". Ograniczenie własności nieruchomości polega na tym, że nad działką nr [...] przebiega linia elektroenergetyczna. Na działce oznaczonej nr [...] posadowiony jest słup wysokiego napięcia.
Prezydent Miasta C. decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] uznał, że w tej sytuacji nie ma podstaw do prowadzenia postępowania odszkodowawczego w trybie art. 129 ust. 5 pkt 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za ograniczenie własności nieruchomości, w związku z przebiegiem linii energetycznej 220 kV relacji [...], jako bezprzedmiotowe.
Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że należne odszkodowanie za szkody powstałe w związku z budową przedmiotowej linii zostało ustalone i wypłacone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.
Granice rozpoznanie skargi kasacyjnej wyznaczają jej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzecznia.nsa.gov.pl – podobnie jak wszystkie cytowane w uzasadnieniu orzeczenia).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z Konstytucją RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Dodatkowo jeszcze trzeba wskazać, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów procedury administracyjnej w sposób pośredni.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zarówno art. 141 § 4 P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a., powiązano z naruszeniem art. 80 K.p.a. Uchybienie Sądu I instancji polegało – zdaniem kasatora – na braku odniesienia się do zarzutu skargi naruszenia przez organy administracyjne art. 80 K.p.a. oraz na zaaprobowaniu ustalenia, że odszkodowanie zostało wypłacone, podczas gdy nie ma dowodu potwierdzającego tę okoliczność.
Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Sąd I Instancji przyjął za organami administracyjnymi, że odszkodowanie dla T. W. zostało ustalone, co jest bezsporne, natomiast fakt wypłaty odszkodowania nie został potwierdzony. Jednak postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji, w tym ustalenia dotyczące trybu wypłacania odszkodowania w okresie, w którym szkoda zaistniała, treść operatu szacunkowego, zobowiązanie w decyzji wywłaszczeniowej do wypłaty odszkodowania przez Zakład [...], znaczny upływ czasu od wystąpienia szkody (1967 r.) i brak aktywności uprawnionego oraz jego następców prawnych oraz brak potwierdzenia złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania, wskazują z dużą dozą prawdopodobieństwa na dokonanie takiej wypłaty. Ocena Sądu I instancji została oparta na ustaleniach organów, które dotyczyły zbadania okoliczności wypłaty odszkodowania. Mianowicie organ I instancji zbadał dokumentację będącą w zasobie archiwalnym urzędu, zwrócił się do Archiwum Państwowego w C. Archiwum Akt Nowych w W. o weryfikację czy ww. jednostki są w posiadaniu dokumentacji, z której wynikałoby, że wypłacono należne T. W. odszkodowanie.
Organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w C. - Oddziału Finansowego, czy organ ten jest w posiadaniu dowodów wpłat i wypłat z rachunków depozytowych tytułem odszkodowania oraz do Sądu Rejonowego w C. II Wydziału Cywilnego - czy w skorowidzach lub repertoriach będących w zasobach Sądu znajduje się informacja, z której wynika że wpłacono do depozytu sądowego należną kwotę, ewentualnie czy należność ta została wypłacona z depozytu. Kolejno, w związku z tym, że w latach sześćdziesiątych ub. wieku należności z tytułu odszkodowania mogły zostać wpłacone na książeczkę oszczędnościową, organ wystąpił do [...] Oddziału w C. z pytaniem, czy na rzecz T. W. nastąpiła taka wypłata. Wystąpił także do Centralnego Ośrodka Rozliczeniowego [...] w B. celem ustalenia czy jest on w posiadaniu przekazu pocztowego potwierdzającego fakt przekazania kwoty odszkodowania T. W. Każdy z ww. podmiotów udzielił informacji, że brak jest dokumentów potwierdzających fakt wypłaty odszkodowania, gdyż upłynął okres archiwizacji tego rodzaju dokumentów urzędowych (dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu).
Organy ustaliły także, że na operacie szacunkowym znajduje się informacja: "Należność płatna", [...], z kwot przewidzianych w [...] 1967 r. z rozdziału koszt przyjęcia terenu". W ocenie Sądu I instancji postępowanie dowodowe i zebrane w jego wyniku materiały pozwoliły na ustalenie, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności zostało wypłacone.
Przepis art. 80 K.p.a. stanowi źródło zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w wysnuciu przez organy innych niż oczekiwane przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosków z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów oraz z oceny wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie faktów. Tymczasem zasada swobodnej oceny dowodów polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2006 r., V SA/Wa 530/06). Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "artykuł 80 K.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej" (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II GSK 1940/11, wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., I OSK 606/18). O naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów można mówić wtedy, gdy w ramach tej oceny okoliczności faktyczne sprawy zostaną ustalone w sposób sprzeczny z prawidłami logiki, zasadami doświadczenia życiowego, w wyniku przeinaczenia ocenianych treści badanych dokumentów, czy też z pominięciem istotnych dla sprawy dowodów.
Oznacza to, że podnoszony w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzut naruszenia przez organy art. 80 K.p.a. może być skuteczny dopiero wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie nie tylko wykaże naruszenie powyższych reguł, lecz jednocześnie wykaże również wpływ tych naruszeń na wynik sprawy.
W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. sprowadza się wyłącznie do polemiki z wnioskami wysnutymi przez organy z treści wskazanych dokumentów oraz z oceny wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie faktów, co czyni ten zarzut bezskutecznym. Odmienna ocena przez stronę skarżącą kasacyjnie dokumentacji sprawy nie oznacza automatycznie naruszenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w rozumowaniu organów zaakceptowanym przez Sąd I instancji, a przedstawionym w uzasadnieniach decyzji, naruszenia zasad logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego w ocenie dokumentacji sprawy, a tylko wówczas zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. mógłby odnieść skutek. Poza tym należy wskazać, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy.
Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. Takie dokumenty nie zostały przez skarżących kasacyjnie przedstawione.
Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że okoliczność, że odszkodowanie zostało wypłacone, nie została udowodniona na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W odniesieniu zaś do zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. wskazać trzeba, że poza zakresem wyżej wskazanym i omówionym zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie stron świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Niezależnie od powyższego ponownie przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą przynieść oczekiwany przez stronę skarżącą kasacyjnie skutek jedynie wówczas, gdy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w sprawie uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek [...] S.A. w K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w odpowiedzi na skargę, gdyż Spółka w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).