Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2004 r., III SA/Łd 340/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Grażyny K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia 25 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swym rozkazem personalnym organ odwoławczy uchylił rozkaz personalny (...) Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia 2 grudnia 2002 r. w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko służbowe i ustalił datę mianowania na stanowisko specjalisty Zespołu do Spraw Wykroczeń Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Ł. na dzień 2 lutego 2003 r., a w pozostałej części utrzymał ta decyzję w mocy. Organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na okoliczność, iż nie było możliwości mianowania Grażyny K. na równorzędne stanowisko służbowe, bowiem brak było odpowiedniego, wolnego stanowiska.
Zdaniem organu, reforma struktur organizacyjnych Policji połączona z likwidacją zajmowanego przez policjantkę stanowiska nie stanowi podstawy do mianowania jej na wyższe stanowisko służbowe. Szeroko przy tym uzasadniono, iż stanowiska naczelnika sekcji i zastępcy naczelnika sekcji zaszeregowane są odpowiednio w 11 i 10 grupie uposażenia zasadniczego, podczas, gdy strona zaszeregowana jest w 9 grupie. Załączono przy tym odpowiednie wykazy stanowisk.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w obszernym uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./ policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe m.in. w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Z dniem 15 września 2002 r. na mocy Rozkazu Organizacyjnego (...) Komendanta Miejskiego Policji nastąpiła likwidacja stanowiska zajmowanego przez skarżącą. W utworzonej z połączenia Referatu Prezydialnego i Oddziału Informacji Niejawnych oraz Inspektoratu - Sekcji do Spraw Ochrony Informacji Niejawnych i Inspekcji nie występowało stanowisko zaszeregowane w grupie 9 uposażenia zasadniczego. Istniały też podstawy do uznania, że skarżąca wyraziła zgodę na mianowanie jej na niższe stanowisko służbowe - specjalisty w Sekcji Ruchu Drogowego - podpisała bowiem odnośny protokół i podjęła pracę na tym stanowisku.
Sąd uznał, że organ odwoławczy uwzględnił wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 28 listopada 2003 r., II SA/Łd 303/03, którym uchylono poprzednią wydaną w tej sprawie decyzję organu odwoławczego. Sąd niepodzielił stanowiska skarżącej, iż z braku stanowiska równorzędnego powinna otrzymać stanowisko wyższe, gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów ustawy. Także nietrafny był zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284 ze zm./, który to przepis gwarantuje każdemu prawo do skutecznego środka odwoławczego. Zdaniem Sądu skarżąca nie tylko skorzystała z prawa odwołania, ale dwukrotnie z prawa zaskarżenia ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego.
Również za nietrafny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 14 tej samej Konwencji. Płeć skarżącej nie miała żadnego wpływu na wydanie rozstrzygnięcia. Okoliczność, że po wydaniu zaskarżonej decyzji zwolniło się stanowisko z 9 grupą uposażenia także jest bez znaczenia - decydujący był bowiem stan istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej Grażyna K. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez niewłaściwe zastosowanie polegające na:
- 1. bezkrytycznym podzieleniu przez Sąd i instancji stanowiska organu odwoławczego o braku możliwości mianowania skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe w oparciu o wykaz stanowisk według stanu na dzień 1 września 2002 r., pomijający jej stanowisko, podczas, gdy została ona z niego odwołana dopiero rozkazem personalnym z dniem 16 września 2002 r. zaś do wykazu stanowisk na dzień 1 grudnia 2002 r. nie zostały dołączone rozkazy personalne, co rodzi wątpliwości, co do jego zgodności ze stanem rzeczywistym;
- 2. bezkrytycznym podzieleniu stanowiska organu odwoławczego, iż w utworzonej z dniem 15 września 2002 r. z połączenia Referatu Prezydialnego, Oddziału Informacji Niejawnych oraz Inspektoratu - Sekcji do Spraw Ochrony Informacji Niejawnych i Inspekcji nie występowało stanowisko zaszeregowane w 9 grupie uposażenia zasadniczego, a występowało stanowisko w grupie 10 i 11, a awansowano na nie osoby o znacznie niższych zaszeregowaniach służbowych, a więc działanie Komendanta Wojewódzkiego zmierzało do obejścia prawa i pozbycia się skarżącej z nowoutworzonej sekcji, do której powinna zostać przeniesiona jako zwykły policjant;
- 3. procedowaniu w oparciu o niekompletny materiał dowodowy w postaci niepełnych akt osobowych skarżącej - według stanu na dzień 16 września 2003 r. było w nich 225 kart, podczas, gdy według stanu na dzień 18 października 2004 r. akta te zawierały 218 kart;
- 4. procedowaniu w oparciu o nierzetelny materiał dowodowy w postaci m.in. notatki służbowej z dnia 2 grudnia 2002 r., pierwotnie podpisanej wyłącznie przez st. asp. U. K. i Grażynę K. /oryginał notatki/, a dopiero później podpisana także przez pozostałe osoby uczestniczące w rozmowie - Komendanta Miejskiego, Naczelnika Kadr. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według zestawienia złożonego na rozprawie kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązkiem Sądu było dążenie do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy w oparciu o kompletny materiał dowodowy, czego Sąd nie uczynił. Jego uzasadnienie opiera się na nierzetelnym materiale przedstawionym prze organ odwoławczy w postaci wykazu stanowisk policyjnych i wakatów w trzech okresach wskazanych w skardze. Wykaz stanowisk policyjnych według. stanu na dzień 1 września 2002 r. nie zawiera skarżącej, mimo, iż była wtedy zatrudniona na stanowisku kierownika referatu prezydialnego, z którego została zwolniona dopiero 16 września 2002 r. Do wykazu stanowisk na dzień 1 grudnia 2002 nie zostały załączone rozkazy personalne, co wywołuje wątpliwości, co do jego rzetelności. Sąd w sposób bezkrytyczny podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w Sekcji do Spraw Ochrony Informacji Niejawnych i Inspekcji nie występowało stanowisko zaszeregowane w grupie 9 uposażenia zasadniczego, a występowało w grupie 10 i 11 dlatego awansowano na nie osoby o znacznie niższych zaszeregowaniach służbowych. Dlatego też działanie Komendanta Wojewódzkiego zmierzało do obejścia prawa i pozbycia się skarżącej z nowoutworzonej Sekcji. Powtórzono dalej zarzut dotyczący braku w aktach osobowych skarżącej 7 kart, oraz nierzetelności notatki służbowej z 2 grudnia 2002 r. W zakończeniu podniesiono, że Sąd I instancji jedynie w sposób formalny dokonał kontroli legalności działania komendanta Wojewódzkiego Policji pod kątem naruszenia art. 38 ustawy o Policji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono, iż 16 września 2003 r. przesłano do Sądu 225 kart. znajdujących się w aktach osobowych, natomiast w dniu 18 października 2004 r. przesłano do Sądu 218 kart. znajdujących się w rozdziale 3 - Przebieg pracy akt osobowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. Dwa ostatnie zarzuty podniesione w tej skardze sprowadzają się do "procedowania" w oparciu o niekompletny i nierzetelny materiał dowodowy sprawy, zaś w podstawach skargi kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno więc uznać te dwa zarzuty za właściwie sformułowane.
Przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji stanowi, że można przenieść policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Bezsporne jest, że stanowisko zajmowane przez skarżąca zostało zlikwidowane. Załączone do zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji organu odwoławczego wykazy stanowisk i wykaz wakatów w Komendzie Miejskiej Policji w Ł. wyraźnie wskazują, iż w tej Komendzie nie było w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego wolnego stanowiska równorzędnego z tym, które przed przeniesieniem zajmowała skarżąca. Okoliczność, iż w wykazie stanowisk policyjnych według stanu na dzień 1 września 2002 r. nie zamieszczono stanowiska zajmowanego jeszcze wówczas przez skarżącą, nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wyroku Sądu I instancji, a w konsekwencji także zaskarżonej decyzji.
Po pierwsze w tym czasie toczyło się już postępowanie zmierzające do przeniesienia skarżącej na inne stanowisko, po drugie zaś, nawet uznając za przedwczesne - nieuwzględnienie stanowiska zajmowanego przez skarżącą w tym wykazie, to i tak okoliczność ta nie może mieć żadnego znaczenia w sprawie, bowiem, co jest oczywiste, stanowisko skarżącej, które miało ulec likwidacji nie może być uznane za wolne - równorzędne stanowisko, na które można by mianować skarżącą po likwidacji jej stanowiska. Tak więc pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie może być uznany za trafny.
Chybiony jest także drugi z zarzutów, w oparciu, o który zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Przepis ten bowiem uzależnia możliwość przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe od braku możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne. Okoliczność, iż zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, istniały warunki do powołania jej na wyższe stanowisko służbowe, na które mianowano innych policjantów o niższym zaszeregowaniu nie może mieć żadnego znaczenia dla oceny wyroku Sądu I instancji. Po pierwsze, dlatego, iż nie były to stanowiska równorzędne w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy, po drugie zaś, dlatego, że przedmiotem postępowania była sprawa dotycząca mianowania na niższe stanowisko służbowe nie zaś sprawa odmowy mianowania na stanowisko wyższe. Zresztą odmowa takiego mianowania zgodnie z art. 5 pkt 3 p.p.s.a. nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Jak już wcześniej podniesiono, zarzuty "procedowania" w oparciu o niekompletny i nierzetelny materiał dowodowy sprawy zostały niewłaściwie postawione. Trzeba było bowiem w podstawach skargi kasacyjnej powołać się na naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i wskazać przy tym te przepisy p.p.s.a., które, zdaniem skarżącej, naruszył Sąd I instancji orzekając, w oparciu o wadliwy i niepełny, zdaniem skarżącej, materiał dowodowy sprawy. Wadliwie postawione zarzuty uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej, ich rozpoznanie.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.