Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2050/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 135/16 oddalił skargę M. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] listopada 2013 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 108 ust. 3 pkt 1, art. 122 ust. 1 i art. 225 ustawy z dnia 29 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r., nr 29, poz. 154 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązującej M. N. do zwrotu kwoty [...] zł, jako nienależnie pobranej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu podał, iż trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. i z dnia [...] października 1994 r., o wspólnym numerze [...], M.N. została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], w łącznej wysokości [...] zł. Powyższe decyzje zostały uchylone decyzją Szefa ABW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w trybie art. 155 K.p.a. Natomiast decyzją Szefa ABW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązano M. N. do zwrotu kwotę [...] zł jako nienależnie pobranego świadczenia, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., przydzielano wymienionej lokal mieszkalny n r[...] przy [...] w [...].

Organ wskazał dalej, że w dniu [...] czerwca 2013 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa ABW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Szef ABW stwierdził, że w przypadku nieprzyznania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, prawo do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych może zostać zrealizowane w formie zastępczej poprzez przyznanie decyzją administracyjną na podstawie art. 108 ustawy o ABW oraz AW, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Pomoc finansowa stanowi świadczenie pochodne do świadczenia w naturze, jakim jest przydzielenie lokalu mieszkalnego, zaś oba te świadczenia, poza wyjątkiem określonym w art. 110 ust. 2 ustawy, mogą być przyznane jednorazowo, a przyznanie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania w przyszłości drugiego. Jednorazowość szeroko pojmowanych świadczeń lokalowych wynika nie tylko z ustawy o ABW oraz AW (wprost z art. 108 ust. 2, pośrednio z art. 109 pkt. 1), ale również z przepisów wykonawczych.

Konkludując organ wskazał, że wynikające z ustawy o ABW oraz AW prawo M. N. do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, na skutek wydania decyzji nr [...] Szefa UOP, z chwilą umorzenia tej pomocy po upływie dziesięcioletniego okresu służby wynikającego z art. 108 ust. 3 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW, stało się świadczeniem skonsumowanym przez stronę, a zatem brak było możliwości jego zwrotu poza przypadkami określonymi w art. 108 ust. 3 oraz art. 110 ust. 2 ustawy.

W ocenie organu drugi z powołanych przepisów nie mógł mieć zastosowania, gdyż funkcjonariuszka od chwili przyjęcia do służby, pełni ją nieprzerwanie w [...], gdzie położony jest lokal na uzyskanie, którego otrzymała pomoc finansową w UOP.

Natomiast, rozważając, czy możliwy był zwrot przedmiotowej pomocy w oparciu o art. 108 ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy szef ABW stwierdził, że przyznanej pomocy nie można uznać za świadczenie nienależne, gdyż w dacie jej wypłacenia istniały podstawy faktyczne i prawne do takiej wypłaty, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do żądania zwrotu tej pomocy wymienione w § 13 zarządzenia nr 41 MSW z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW, Nr 3, poz. 40).

Ponadto upłynął już okres, w którym istniała możliwość wystąpienia z żądaniem zwrotu, wobec czego nie można przyjąć, że było to świadczenie nienależne w rozumieniu prawa cywilnego. W konsekwencji nie zaistniała przesłanka z art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW co powoduje, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.N. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

1. 1) art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Szefa ABW nr [...] w sytuacji kiedy decyzja ta nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi,
2. 2) art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż przepis ten dotyczy funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do innej miejscowości, podczas, gdy przepis ten odnosi się do funkcjonariusza, który otrzymał pomoc finansową na budownictwo i chcąc otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, musi zwrócić pomoc i zwolnić lokal,
3. 3) art. 108 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wypłacenie świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być uznane jako świadczenie nienależne, o którym mowa w art. 108 ust. 3 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW, w rozumieniu art. 410 § 1 k.c., tj. w sytuacji, kiedy odpadła podstawa do jego przyznania, podczas gdy inna interpretacja tego przepisu powodowałaby, iż niemożliwym byłoby zastosowanie art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, w przypadku innym niż wadliwość decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.

Wniosła w związku z tym o jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art 127 §3 K.p.a. w związku z art. 108 ust. 3 pkt 1 i art. 112 ustawy o ABW oraz AW, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że analiza prawna przepisów umożliwiających zwrot przyznanej pomocy finansowej, tj. art. 108 ust. 3 i art. 110 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o ABW oraz AW prowadzi do wniosku, iż ustawodawca wprowadził odmienności dotyczące nie tylko zasad zwracania pomocy finansowej, ale również jej wysokości. Zważywszy na podstawę prawną decyzji nr [...], w której przywołano art. 108 ust. 3 pkt 1, a nie art. 110 ust. 2 ustawy, zwrot pomocy finansowej nastąpił na zasadach ogólnych.

Organ ponowił swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że wydanie ww. decyzji zobowiązującej M. N. do zwrotu kwoty [...] zł jako nienależnie przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nastąpiło wbrew zakazowi z art. 18 ust. 3 pkt 1 i ust. 2 ustawy, w wyniku czego doszło do jego rażącego naruszenia. Wskazał również, że działania organu zapoczątkowane uchyleniem decyzji Szefa UOP nr [...], należy ocenić w kategoriach obejścia prawa, którego celem było usunięcie przeszkód natury prawnej do przydzielenia lokalu mieszkalnego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N. zarzuciła jej naruszenie:

1. 1) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] z dnia [...] września 2013 r. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nr [...] w sytuacji, kiedy decyzja ta nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi,
2. 2) art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż przepis ten dotyczy funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do innej miejscowości, podczas, gdy przepis ten odnosi się do funkcjonariusza, który otrzymał pomoc finansową na budownictwo i chcąc otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej musi zwrócić pomoc i zwolnić lokal,
3. 3) art. 108 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wypłacenie świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być uznane jako świadczenie nienależne, o którym mowa w art. 108 ust. 3 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW, w rozumieniu art. 410 § 1 k.c., tj. w sytuacji kiedy odpadła podstawa do jego przyznania, podczas gdy inna interpretacja tego przepisu powodowałaby, iż niemożliwym byłoby zastosowanie art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW w przypadku innym niż wadliwość decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.

Wniosła z tego względu o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji z dnia [...] września w 2013 r., a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów i zastępstwa procesowego w według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podała w szczególności, że przyjęcie innej definicji "świadczenia nienależnego" niż wynikające z art. 410 § 2 k.c. uczyniłoby praktycznie niemożliwym zastosowanie art. 110 ust. 1 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, gdyż byłoby to dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, kiedy decyzja o przyznaniu pomocy finansowej byłaby dotknięta wadą kwalifikowaną, co nie było zamiarem ustawodawcy.

W ocenie skarżącej uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe powoduje, iż brak jest podstawy do jej wypłaty z tego tytułu, a tym samym już wypłacone świadczenie staje się świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi na podstawie art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Skarżąca wskazała ponadto, że art. 110 ust. 1 i 2 w określa przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej pomimo, że przyznana została ona na prawidłowej podstawie prawnej i w chwili jej przyznania stanowiła świadczenie należne beneficjentowi. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 110 ust. 1 i 2, możliwe jest uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, a w konsekwencji zwrotu pobranej pomocy i ubieganie się przez funkcjonariusza o przyznanie lokalu na podstawie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że organ w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258).

Natomiast w odniesieniu do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako "K.p.a."), w judykaturze przyjmuje się, iż stanowi ono kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Zwraca się ponadto uwagę, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...]: z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z dnia [...] października 1994 r., M. N. – byłej funkcjonariuszce Urzędu Ochrony Państwa, obecnie funkcjonariuszce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł (po denominacji). Przeznaczona ona została na uzupełnienie wkładu budowlanego do uzyskania wspólnie z mężem J. N., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w [...], położonego przy ul. [...].

Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], został orzeczony rozwód małżonków N., a w wyniku ugody sądowej w przedmiocie podziału majątku dorobkowego, przedmiotowy lokal mieszkalny przypadł na wyłączną własność J. N., który jednocześnie zobowiązał się do spłaty na rzecz M. N. z tytułu udziału w majątku dorobkowym kwoty [...] zł, płatnej w comiesięcznych ratach po [...] zł.

Szef ABW na wniosek skarżącej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w trybie art. 155 Kpa, uchylił decyzje Szefa UOP nr [...] z [...] maja 1994 r., z [...] czerwca 1994 r. i z [...] października 1994 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, a nadto decyzją nr [...] z tej samej daty, zobowiązał M. N. do zwrotu kwoty [...] zł, stanowiącej wysokość udzielonej pomocy finansowej, rozkładając należność na 12 rat miesięcznych płatnych od miesiąca maja 2013 r.

Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ww. organ przydzielił skarżącej lokal mieszkalny nr [...] przy [...] w [...] o powierzchni użytkowej [...] m², w tym mieszkalnej [...] m².

Stosownie do treści art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1929 ze zm. - dalej jako "ustawa o ABW oraz AW"), funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowana na uzyskanie lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Pomoc finansową, o której mowa w art. 1, przyznaje się jednorazowo na wniosek funkcjonariusza w służbie stałej (ust. 2). W myśl art. 108 ust. 3, pomoc finansowa, o której mowa ust. 2 podlega zwrotowi w przypadku:

1. 1) wypłaty tej pomocy jako nienależnego świadczenia,
2. 2) zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby.

W przypadku skarżącej podstawy zwrotu pomocy finansowej nie mógł stanowić przepis art. 108 ust. 3 pkt 2, ponieważ poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dacie wydania decyzji nr [...], jej staż służby wynosił ponad 20 lat. Zresztą sam organ w podstawie ww. decyzji wskazał przepis art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się jednak ze stanowiskiem zawartym we wspomnianej decyzji, iż doszło do wypłaty pomocy jako nienależnego świadczenia. Obowiązujące wówczas zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW, Nr 3, poz.

40) stanowiło, że pomoc finansowa to pomoc na budownictwo mieszkaniowe udzielana ze środków budżetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (§ 1 pkt 4), zaś uprawnionymi do niej byli funkcjonariusze w służbie stałej (§ 1 pkt 5). Skarżąca funkcjonariuszom w służbie stałej została [...] grudnia 1991 r., a nadto bezspornie pomoc uzyskała na budownictwo mieszkaniowe.

Wypłacona skarżącej pomoc finansowa nie stała się też świadczeniem nienależnym z tytułu uchylenia decyzji przyznającej jej pomoc decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Szefa ABW. Należy bowiem zgodzić się z organem, że działanie takie, a następnie wydanie decyzji o zwrocie pomocy finansowej z rozłożeniem na raty, należy ocenić jako obejście prawa, którego celem było usunięcie przeszkód natury prawnej do przydzielenia lokalu mieszkalnego, co ostatecznie nastąpiło decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 roku, sygn. akt 1688/14, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2079/13 uchylającym wyrok i oddalającym skargę. Wyrokiem tym WSA uchylił decyzję Szefa ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], uchylającej w trybie art. 155 k.p.a. trzy decyzje Szefa UOP o wspólnym numerze [...]w przedmiocie przyznania skarżącej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.

NSA wskazał w szczególności, iż z art. 108 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma charakter jednorazowy. Skorzystanie z pomocy finansowej przez skarżącą stanowiło zatem negatywną przesłankę dla uzyskania pomocy mieszkaniowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową służyło wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i umożliwieniu uzyskania po raz kolejny, po niemalże 20 latach, pomocy mieszkaniowej. Takie działanie niewątpliwie stanowi obejście prawa, jak i naruszenie interesu społecznego, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać przy tym należy, iż z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej do NSA od powołanego wyroku WSA z dnia 18 lutego 2014 r., Sąd w niniejszej sprawie zawiesił postępowanie, uznając, że rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania przed NSA.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Z.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na nietrafnej ocenie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowości zastosowania przez szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów prawa materialnego tj.:
2. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a. i art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędne zastosowanie i tym samym stwierdzenie, że organ prawidłowo orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2013 r., w sytuacji kiedy decyzja o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu uzyskanej w 1994 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, mimo nieprawidłowej podstawy prawnej, odpowiada prawu albowiem znajduje umocowanie w art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, a zatem nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi;
3. - art. 108 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego bledną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten (określone w nim przesłanki pkt 1 i 2) stanowi jedyną podstawę do zwrotu pomocy finansowej uzyskanej przez funkcjonariusza na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, podczas gdy podstawą taką jest także art. 100 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW.

W związku z tak postawionymi zarzutami wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., zobowiązująca M. N. do zwrotu kwoty [...] zł jako nienależnie pobranej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem także ostatecznej decyzji administracyjnej, chronionej przez zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi ten drugi przypadek. Zasadą postępowania nadzorczego jest, że organ nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji zgodnie ze stanem faktycznym i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

W niniejszej sprawie jest kwestią niesporną, że trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...] z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z dnia [...] października 1994 r., M. N. – byłej funkcjonariuszce Urzędu Ochrony Państwa, obecnie funkcjonariuszce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł. Przeznaczona ona została na uzupełnienie wkładu budowlanego do uzyskania wspólnie z mężem J. N., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w [...]. Powyższe decyzje zostały uchylone decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w trybie art. 155 K.p.a. Natomiast decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązano M. N. do zwrotu kwoty [...] zł jako nienależnie pobranego świadczenia, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., przydzielano wymienionej lokal mieszkalny nr [...] przy [...] w [...].

Jest jednak rzeczą podstawową w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., nr. [...], którą to decyzją, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2, stwierdził nieważność decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którą na podstawie art. 155 K.p.a. uchylił trzy decyzje o wspólnym numerze [...] przyznające M. N. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł. Na powyższą decyzję skargę złożyła M. N.. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2079/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazane wyżej decyzje z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z dnia [...] lipca 2013 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt 1688/14, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W powyższy wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Z przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w szczególności z art. 108 ust. 2 wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma charakter jednorazowy. Skorzystanie z pomocy finansowej przez skarżącą stanowiło zatem negatywną przesłankę dla uzyskania pomocy mieszkaniowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową służyło wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i umożliwieniu uzyskania po raz kolejny, po niemalże 20 latach, pomocy mieszkaniowej. Takie działanie niewątpliwe stanowi obejście prawa, jak i naruszenie interesu społecznego, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 155 k.p.a. za zmianą decyzji przemawiać ma także interes społeczny, a nie wyłącznie interes strony. W interesie społecznym nie leży zaś wielokrotne, po upływie wielu lat, korzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która co do zasady jest pomocą jednorazową."

Zatem w niniejszej sprawie ważne jest, że M. N. ostatecznymi decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...]: z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z dnia [...] października 1994 r., na mocy obowiązujących przepisów prawa została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przyznana pomoc finansowa, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, w dacie jej przyznania była świadczeniem należnym i została przez skarżącą wykorzystana zgodnie z celem. Oznacza to, że zobowiązanie skarżącej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. do zwrotu do zwrotu pomocy finansowej uzyskanej w 1994 r jako nienależnie pobranego świadczenia bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r., poz. 1920 ze zm. – dalej jako "ustawa"), dlatego wskazana wyżej decyzja zawiera wadę skutkującą jej nieważnością zgonie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji uznał, że podstaw zwrotu pomocy finansowej nie mógł stanowić również przepis art. 108 ust 3 pkt 2 ustawy, ponieważ skarżąca kasacyjnie w dacie wydania decyzji o zwrocie pomocy finansowej miała ponad 20 letni staż pracy i pozostawała w służbie. Zgodnie zaś z treścią wskazanego przepisu, wskazana wyżej pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane decyzje przez organ nadzoru są prawidłowe, co czyni zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 16 K.p.a. art 108 ust. 3 ustawy nieuzasadnionymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 110 ust. 2 ustawy wskazać należy, że jest on chybiony. Po pierwsze nie stanowił on podstawy żądania przez organ od skarżącej zwrotu przyznanej pomocy finansowej. Po drugie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie stosował powyższego przepisu i nie wskazywał, że przepis art. 108 ust 3 pkt 1 i 2 ustawy stanowi jedyną podstawę do zwrotu pomocy finansowej uzyskanej przez funkcjonariusza na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.