Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2050/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. IV SA/Wr 119/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następstwie ustalenia, iż w dniu [...] grudnia 2017 r. I. S. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na trwałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz ze wskazaniem stałego współudziału opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższe wynikało z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia [...] maja 2016 r. zmienionego wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] oraz wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] grudnia 2017 r. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wójt Gminy M. odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że z uwagi na zakres potrzeb dziecka skarżącej oraz sprawowanej względem niego opieki przez matkę nie zachodzi w sprawie przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., IV SA/Wr 405/18 oddalił skargę strony. Z kolei wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r. oraz decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozpatrując wniosek strony organ I instancji powinien ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, tj. czy mamy do czynienia z zakresem i charakterem sprawowanej opieki o jakim mowa w orzeczeniu o niepełnosprawności.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji ustalił, że pełnoletni syn skarżącej został na mocy ww. wyroku Sądu Okręgowego we W. zaliczony na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ ustalił również, że dziecko skarżącej jest osobą samodzielną, choruje na c. i niedoczynność tarczycy, poza tym nie cierpi na inne schorzenia oraz jest w pełni sprawne fizycznie i umysłowo. Syn skarżącej studiuje obecnie w trybie stacjonarnym na Uniwersytecie [...]; samodzielnie dojeżdża pociągiem na uczelnię do W., a skarżąca podwozi go jedynie do stacji kolejowej; przebywa poza domem bez opieki i nadzoru matki około 8-9 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu.

Dziecko skarżącej samo potrafi zmierzyć sobie poziom cukru i ustawić pompę insulinową. Opieka ze strony skarżącej polega na pomiarze cukru podczas snu syna. Ponadto skarżąca, prowadząc gospodarstwo domowe, przygotowuje posiłki dla rodziny, w tym posiłki dla syna dostosowane do jego aktualnego poziomu cukru. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił przyznania I.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem B. S., Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nie występuje zależność pomiędzy brakiem ze strony skarżącej aktywności zawodowej a zakresem sprawowanej przez nią opieki nad dzieckiem. W odwołaniu od powyższej decyzji I. S. wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając w szczególności naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.".

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, ww. decyzją z dnia [...] października 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. brak aktywności zawodowej po stronie opiekuna (rodzica dziecka) oraz wymagane przepisami prawa orzeczenie o niepełnosprawności nie stanowią wystarczających przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowym z warunków jest bowiem ustalenie, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia ma miejsce w celu sprawowania osobistej opieki, i że sprawowanie opieki uniemożliwia aktywność zawodową. Organ podkreślił, że w sprawie istotny jest również fakt, że syn skarżącej jest osobą pełnoletnią, samodzielną, zdolną do zaspakajania swoich potrzeb życiowych, nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że samo orzeczenie o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami nie wystarcza dla określenia zakresu potrzeb osoby niepełnosprawnej, tj. opieki, pielęgnacji i wsparcia.

Konieczne jest bowiem zbadanie sytuacji faktycznej i ustalenie, czy opiekun osoby niepełnosprawnej współdziała na stałe na co dzień w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także ustalenie, czy podejmowane są działania odpowiadające pojęciu stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I.S. wniosła o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię, niezgodną w szczególności z ocena prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń oraz brak wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i powielając argumentację w niej zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż w kontrolowanej sprawie związany pozostawał oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji wskazał, iż związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2018 r., IV SA/Wr 405/18. W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpatrując wniosek strony z dnia [...] grudnia 2017 r. organ I instancji powinien ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, tj. czy mamy do czynienia z zakresem i charakterem sprawowanej opieki o jakim mowa w orzeczeniu o niepełnosprawności.

W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymaną następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] października 2020 r., będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wskazał dalej, iż materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowiły przepisy u.ś.r. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą i która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Inaczej ujmując, podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie jej – spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności (np. dzieckiem) – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

W takim kontekście także sam fakt legitymowania się przez podopiecznego orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczającą przesłanką uprawniającą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad tą osobą niepełnosprawną. W powyższym świetle, jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje ściśle związana z zakresem sprawowania rzeczywistej i koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną.

W konsekwencji sprawowana opieka, a ściślej mówiąc jej wymagany, konieczny i wykonywany w stosunku do danej osoby niepełnosprawnej zakres, musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana, jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową.

Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powołanymi na wstępie przepisami p.p.s.a. oraz będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji uznał, że skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organy wykonały bowiem wszystkie zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19. Prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i trafnie przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem.

Dalej Sad I instancji wskazał, że z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika, iż zakres czynności opiekuńczych sprawowanych nad pełnoletnim, niepełnosprawnym synem sprowadza się do: przygotowywania mu przez skarżącą odpowiednio zbilansowanych posiłków i dbałości o ich spożywanie przez syna w odpowiednich porach dnia, dokonywania w nocy pomiarów cukru we krwi, podawania leków (w tym obsługi pompy insulinowej), dbałości o sprzęt medyczny, ustalania i planowania wizyt lekarskich, pomocy w przejazdach syna na zajęcia na Uniwersytecie [...] (dowożenie na stację kolejową i odbieranie z niej), dbałości o kondycję psychiczną syna, tj. wspierania syna w każdej sytuacji, gdy tego wymaga. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organów, syn skarżącej jest osobą samodzielnie poruszającą się i zaspakajającą podstawowe potrzeby życiowe, bez stwierdzonego upośledzenia funkcji psychicznych i umysłowych.

Zdaniem Sądu, organy słusznie oceniły, że zakres i charakter opieki sprawowanej przez skarżącą nad dzieckiem nie stanowi przypadku sprawowania ciągłej opieki w sposób uniemożliwiający pracę zarobkową. Przemawia za tym zarówno czas, jaki skarżąca przeznacza na opiekę nad synem, jak i zakres czynności. Sąd I instancji wskazał nadto, że syn skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą. Wbrew twierdzeniom skarżącej, która w trakcie trwającego postępowania wielokrotnie wskazywała na zły stan zdrowia dziecka oraz towarzyszące mu rozchwianie emocjonalne, syn skarżącej jest osobą w pełni sprawną zarówno intelektualnie (studiuje na uniwersytecie) jak i fizycznie (nie wymaga rehabilitacji) i codziennie dojeżdża samodzielnie pociągiem na zajęcia, podwożony do stacji kolejowej przez skarżącą. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika również, że syn skarżącej, studiując w trybie stacjonarnym, spędza około 8-9 godzin dziennie poza domem przez 5 dni w tygodniu oraz potrafi sam zadbać o swoje zdrowie przez dokonywanie pomiarów poziomu cukru we krwi i nastawianie pompy insulinowej na odpowiednią dawkę.

W tej sytuacji organy słusznie przyjęły, że rozmiar obowiązków skarżącej związanych z opieką nad synem nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Takie bowiem czynności jak przygotowywanie zbilansowanych posiłków, czy też umawianie i towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego i nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, podnoszona przez stronę dbałość o kondycję psychiczną syna i wspieranie go w każdej sytuacji, należy do naturalnych obowiązków każdego rodzica troszczącego o dobro swojego dziecka bez względu na stan jego zdrowia. Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy nie wynika, aby syn skarżącej wymagał ciągłej jej obecności, czy też nadzoru, w stopniu uniemożliwiającym stronie jakąkolwiek aktywność zawodową.

Ponadto opis wykonywanych czynności opiekuńczych podany przez skarżącą w trakcie wywiadu środowiskowego nie wskazuje na to, by się charakteryzował nadmierną częstotliwością w ciągu dnia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy natomiast stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną stoi na przeszkodzie podjęciu lub utrzymywaniu pracy zarobkowej i to w jakimkolwiek wymiarze. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaniem przez nią opieki, a zatem strona nie spełnia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dzieckiem. W szczególności nie ma wpływu na podjęcie przez skarżącą aktywności zawodowej podnoszona przez nią okoliczność ciągłego motywowania syna do czynienia postępów w nauce.

Sąd I instancji zaznaczył, że skarżąca (wspólnie z pełnoletnim synem) podjęła dobrowolnie decyzję o kontynuowaniu przez niego nauki na uczelni wyższej, co – wedle relacji strony – wiąże się z dodatkowym stresem syna, i tym samym koniecznością dostosowywania przez skarżącą dawek leków zażywanych przez syna do stresujących sytuacji związanych ze sprawdzaniem jego wiedzy i zaliczeniami przedmiotów na studiach. Podkreślić trzeba, że wyłącznie do oceny skarżącej należy wyważenie pozytywów kontynuowania przez jej syna dalszego kształcenia, wziąwszy pod uwagę jego stan psychiczny oraz fizyczny, charakteryzujący się zaburzeniami koncentracji, ciągłym zmęczeniem, potrzebą długiego snu, labilnością emocjonalną, czy depresją. Czym innym jest bowiem wymienione w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. "stałe współdziałanie opiekuna na co dzień w procesie edukacji dziecka", polegające na stałej obecności rodzica podczas zajęć prowadzonych w szkole, czy w ramach indywidualnego toku nauczania, a czym innym "motywowanie dziecka do czynienia postępów w nauce", polegające na wymaganiu od niego ukończenia studiów wyższych, pomimo że kontynuowanie nauki potęguje u dziecka uczucie stresu i zmęczenia oraz wzmaga stany depresyjne, a w konsekwencji powoduje konieczność zwiększenia dawek podawanych mu leków.

Odnosząc się końcowo do zawartych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, iż organy zebrały i oceniły materiał dowodowy w stopniu odpowiednim i wystarczającym dla dokonania oceny, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad synem. Organy oparły swoje ustalenia zarówno na oświadczeniach strony zawartych we wniosku, jak i na dokumentach przedłożonych przez stronę na dalszych etapach postępowania oraz przede wszystkim na treści wywiadu środowiskowego. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, wskazując, że zakres i charakter opieki sprawowanej przez skarżącą nie wyklucza podjęcia przez nią pracy zarobkowej. Powyższe ustalenia znalazły swoje odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika również, aby stronie uniemożliwiono wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, a zatem – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie został naruszony przez organy art. 10 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię pojęcia opieki, która nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, aby spełniać przesłankę stałości i długotrwałości, gdyż sposób jej sprawowania zależy od rodzaju schorzeń występujących u B.S., oraz nieprawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod normę prawną tj. nieprawidłowe uznanie, że opieka sprawowana przez I. S. nad synem nie jest stała i długotrwała i nie stanowi opieki w rozumieniu art, 17 ust 1 u.ś.r., a w konsekwencji nieprzyznanie świadczenia I. S., która zrezygnowała z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad B. S., przy czym Sąd I instancji dokonał wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. wbrew wykładni dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19 uchylającej poprzednie decyzje organów obu instancji, czym dodatkowo naruszył przepis art. 190 p.p.s.a.;
2. 2. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, że decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności nierozpoznaniu wpływu czynności, które podejmuje I. S. na możliwość podjęcia przez nią pracy zarobkowej, w szczególności Sąd I instancji sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym przyjął za prawidłowe ustalenia organów I i II instancji, że:
3. a) B.S. jest osobą samodzielną i choruje tylko na cukrzycę oraz niedoczynność tarczycy, poza tym nie cierpi na inne schorzenia, pomimo że B. S. cierpi m.in. na: insulinożerną [...], chorobę H., astmę, alergię pokarmową, barykardię serca, niedoczynność tarczycy, przy czym sprzężenie kilku chorób somatycznych mają znaczne przełożenie na stan psychiczny i psychologiczny B. S. wywołując: zaburzenia jego koncentracji, znaczne zmęczenie, potrzebę długiego snu przez chorobę H., labilność emocjonalną, depresję, zaburzenia emocjonalne, które mogą w poważny sposób zagrażać życiu B.S., (opinia bieglej sądowej D. W. z dnia [...] maja 2017 r, przeprowadzona w postępowaniu dotyczącym zmiany orzeczenia o niepełnosprawności B. S., toczącym się przed Sądem Rejonowym dla [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...]) oraz bezpodstawnie kwestionuje stan niesamodzielności B. S. pomimo że wyrokiem Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] orzeczono, że wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (punkt 7) oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (punkt 8); w konsekwencji organ neguje prawomocne orzeczenie sądu wydane na podstawie opinii biegłych sądowych, pomimo że organ nie posiada wiadomości specjalnych niezbędnych do oceny stanu zdrowia B. S. i wynikających z tego stanu potrzeb, które zaspokaja matka I. S., wprost stwierdzając, że syn skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą wobec czego opieka nad nim nie może wypełniać czasu matce na tyle, aby mogła mieć związek z niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu jej sprawowania;
4. b) sprawowanie opieki przez matkę I. S. ogranicza się jedynie do "przygotowywania synowi posiłków oraz pomiaru cukru w nocy, gdy syn śpi, dbałość o sprzęt medyczny", podczas gdy organ w każdym piśmie pochodzącym od strony od ostatnich 4 lat, a także w czasie wywiadów środowiskowych jest informowany o szeregu czynności podejmowanych przez I. S., lecz celowo pomija te czynności przy orzekaniu. ponadto organ pomimo kierowania przez stronę zarzutów nadal nie rozważa jak podejmowane przez I. S. czynności wpływają na uniemożliwienie jej wykonywania pracy zarobkowej, nie rozważa, że osoba, która co półtorej-dwie godziny w nocy sprawuje opiekę nad synem (dokonuje pomiarów cukru, obsługuje pompę, przygotowuje lekarstwa) wobec czego nie śpi, nie jest w stanie w dzień pracować, a przez to pomija, że I. S. przygotowuje odpowiednio zbilansowane posiłki w zależności od tego jak syn się czuje i jakie ma wyniki pomiarów oraz dba i o ich spożywanie przez syna o odpowiednich porach, umożliwia synowi dotarcie na uczelnię przez codzienne dowożenie na stację kolejową i odbieranie po zajęciach, podejmuje szereg działań chroniących syna przed zachorowaniem na koronawirusa, pomaga synowi w każdej sytuacji gdy B. S. źle się poczuje, przyjeżdża po niego wówczas i zawozi do domu oraz do lekarzy, planuje, umawia i odbywa wizyty z synem u lekarzy specjalistów, dba o funkcjonalność i utrzymanie sprawności sprzętu medycznego (pompy insulinowej, zbiorniczków wkłuci, odbywa szkolenia w zakresie obsługi niezbędnego sprzętu medycznego), współdziała w ciągłym procesie motywowania syna do podejmowania walki z chorobą, codziennie udziela synowi wsparcia psychicznego w częstych chwilach załamania, bez którego B.S. nie poradziłby sobie, bierze udział w procesie kształcenia syna na studiach i udziela mu pomocy w każdym aspekcie związanym z nauką na uczelni, zaliczeniami przedmiotów, funkcjonowania syna w roli społecznej jako studenta, dostosowuje leczenie syna do przebiegu jego dnia oraz tego jak w dany dzień syn się czuje (np. dawki leków do stresujących sytuacji związanych ze sprawdzaniem wiedzy i zaliczeniami przedmiotów); tylko dzięki wytężonym wysiłkom matki syn ukończył szkołę i podjął naukę na studiach oraz je kontynuuje, a także w sposób nieuzasadniony Sąd I instancji krytycznie ocenił decyzję skarżącej opiekującej się synem o kontynuowaniu nauki.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. Norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Kluczowe znaczenie podczas badania zasadności skargi kasacyjnej należy przyznać ocenie prawnej wyrażonej w toku niniejszego postępowania, a zawartej w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19. Ocena ta, co trafnie akcentowane było w toku dotychczasowego postępowania, pozostaje wiążąca przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Jakkolwiek ocena ta nie stanowi wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., bowiem ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uchylił zaskarżonego wyroku i nie przekazywał sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), lecz uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę przez uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.), a zatem ocena ta wyrażona została na gruncie art. 153 p.p.s.a., to jednak nie może budzić wątpliwości, iż ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w tym przepisie pozostają wiążące dla organów i sądów w toku sprawy, w której zostały wyrażone.

Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2).

Analizując z powyższego punktu widzenia treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19 wypada dostrzec wyraźne odwołanie do orzeczenia o niepełnosprawności B. S., z którego wynika, iż cierpi on na [...], astmę, alergię pokarmową, barykardię serca, niedoczynność tarczycy, chorobę H., a stan zdrowia ww. wymaga stałej kontroli poziomu cukru we krwi, a nadto wymaga kontroli rodzaju i ilości przyjmowanych pokarmów, które powinny być odpowiednio dobrane i zbilansowane. Stan zdrowia syna skarżącej wymaga również systematycznych i bieżących konsultacji lekarskich. Z orzeczenia tego wynika, iż opieka nad niepełnosprawnym synem sprawowana jest przez skarżącą, a B. S. kontynuował wówczas naukę w liceum ogólnokształcącym, w związku z czym przez około 8 godzin w dni powszednie przebywał poza domem.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, aprobujące pogląd organów orzekających uprzednio w sprawie, iż opieka sprawowana przez skarżącą nad synem nie wyczerpuje znamion pojęcia opieki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem nie jest to opieka sprawowana stale w rozumieniu ww. przepisu. Okoliczność pozostawania niepełnosprawnego syna przez znaczną część tygodnia, bo przez 8 godzin w ciągu pięciu dni w tygodniu, poza faktyczną opieką skarżącej – w ocenie orzekającego wówczas Sądu I instancji – nie koliduje z możliwością podjęcia przez skarżącą zatrudnienia (w niepełnym wymiarze czasu pracy) lub innej pracy zarobkowej. Uznano bowiem, iż opieki nad synem skarżąca nie sprawuje całodobowo przez 7 dni w tygodniu.

Wypada przy tym dostrzec, iż już wówczas Sąd I instancji wskazywał na to, że "przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a w badanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w analizowanym wyroku, za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wówczas "wyrok zapadł z naruszeniem przepisów prawa procesowego polegającym na nieprawidłowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter oraz zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym synem, w kontekście wymogów art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie może zostać prawidłowo określony bez uwzględnienia ostatecznej treści orzeczenia o niepełnosprawności B. S. Zwrócono w tym zakresie uwagę, iż z powodu stwierdzonych schorzeń chorobowych uznano B. S. za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym oraz wskazano na konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wobec powyższego za oczywiste uznano, że B. S. jako osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że treść orzeczenia o niepełnosprawności była dla organów orzekających w sprawie wiążąca, a już z jego treści wynikał charakter i zakres opieki sprawowanej nad B. S. W okolicznościach danej sprawy postępowaniem wyjaśniającym należało zatem objąć ustalenia co do faktycznie sprawowanej opieki przez osobę, która wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Rolą organów administracyjnych było w takiej sytuacji ustalenie m.in., czy osoba z kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie w sprawie stanowiska, zgodnie z którym skarżąca która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym oraz jako opiekun niepełnosprawnego dziecka współdziała na co dzień w procesie jego leczenia rehabilitacji i edukacji (co w sprawie nie zostało podważone) może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że z "zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawuje matka niepełnosprawnego dziecka, czyli skarżąca". W motywach ww. wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. wskazano także, że "opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała".

Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku Naczelny Sad Administracyjny wskazał także, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy nie podważa twierdzeń skarżącej o sprawowaniu przez nią opieki w sposób stały oraz długotrwały pomimo tego, że niepełnosprawny syn skarżącej w dni powszednie przez ok. 8 godzin dziennie przebywa poza domem. Wykonywanie przez opiekuna w tym czasie czynności związanych z zapewnieniem stabilnego stanu zdrowia dziecka (których szczegółowy opis strona przedstawiła w trakcie postępowania), w ocenie Sądu również stanowi opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem".

Analiza powyższego orzeczenia prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, którą przesądził, że dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne wykonywanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka. Nadto uznał, iż skarżąca wykonuje opiekę nad dzieckiem zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności, bowiem wykonywanie przez opiekuna czynności związanych z zapewnieniem stabilnego stanu zdrowia dziecka (których szczegółowy opis strona przedstawiła w trakcie postępowania), stanowi opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy stanowisko, że pomimo sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem skarżąca może jeszcze podjęć zatrudnienie. Analizując treść motywów ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wypada także dostrzec brak wskazań co do dalszego postępowania. Wbrew temu na co wskazuje Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie wymagał dokonania ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy w okolicznościach sprawy "mam do czynienia z zakresem i charakterem sprawowanej opieki o jakim mowa w orzeczeniu o niepełnosprawności". Kwestię tą bowiem przesądził wskazując, iż skarżąca wykonuje opiekę nad dzieckiem zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności, co prowadzi do uznania, iż opiekuje się niepełnosprawnym synem w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.s.r.

Trafny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskutek jego błędnej wykładni, pomijającej ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi jednak na podstawę prawną i charakter powyższej wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Zasadny jest również, w kontekście wiążącej w niniejszej sprawie oceny prawnej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak już była o tym mowa, Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącej ocenie prawnej wskazał, na podstawie przedstawionego w trakcie postępowania szczegółowego opisu czynności podejmowanych przez opiekuna osoby niepełnosprawnej, iż skarżąca wykonuje opiekę nad dzieckiem zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności, a wykonywane przez opiekuna czynności związane z zapewnieniem stabilnego stanu zdrowia dziecka, stanowią opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z tego też powodu trafnie wskazano w skardze kasacyjnej na pominięcie związania treścią orzeczenia o niepełnosprawności, z którego wynika charakter i zakres niepełnosprawności, a w konsekwencji także zakres opieki sprawowanej nad B. S. Z tego punktu widzenia nie sposób zgodzić się z konkluzją organów o samodzielności osoby niepełnosprawnej, deprecjonującej zakres opieki sprawowaną przez matkę.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, a nadto określa przedmiot regulacji prawnej zawartej w p.p.s.a. Przyjmuje się, że zbadanie tego, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższego przepisu ustrojowego (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 193 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.),

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.