Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 2/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na bezczynność T. zs. w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z 14 stycznia 2013 r., zobowiązał T. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej K. B. z 14 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził zwrot kosztów postępowania w kwocie 340 zł.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
W piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r. pełnomocnik K. B., wezwał T. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz Spółki dotyczącej posadowionych urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomości stanowiącej własność ww. w miejscowości T. nr ew. działki 18/3, obręb [..]. Kolonia gmina T., powiat kraśnicki, województwo lubelskie nr księgi wieczystej [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kraśniku V Wydział Ksiąg Wieczystych.
Jednocześnie zwrócił się o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń posadowionych na działce K. B. w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198).
W piśmie z dnia 21 marca 2013 r. K. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przedmiocie dotyczącym przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących własność T. Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. K. B., złożyła skargę na bezczynność polegającą, na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 14 stycznia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
Wniosła o stwierdzenie bezczynności Spółki T. z siedzibą w W. oraz zobowiązanie do udzielenia informacji i zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że skarżona Spółka wykonuje zadania publiczne. Wskazała, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podała, że nie należy do katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy. Jest całkowicie prywatnym podmiotem gospodarczym, który nie posiada przymiotu organu władzy publicznej. Ponadto T. nie należy do podmiotów, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 wyżej powołanej ustawy mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.).
Ponadto Spółka podkreśliła, że przypisywanie jej zadań publicznych jest nieuprawnione.
Rozpoznając sprawę Sad stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wywodził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących własność Spółki, posadowionych na działce należącej do K. B. położonej w miejscowości T. nr ewid. działki 18/3 obręb [..]. Kolonia gmina T., powiat kraśnicki, województwo lubelskie nr księgi wieczystej [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kraśniku V Wydział Ksiąg Wieczystych, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.
W ocenie Sądu żądana przez Kazimierę Borowską we wniosku z dnia 14 stycznia 2013 r. dokumentacja odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy przedsięwzięć, są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są zatem dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1872/13).
Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową, lecz rozważania w tym zakresie, na tym etapie postępowania, są przedwczesne.
W sprawie zagadnieniem kluczowym jest natomiast to, czy T. jest – w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu.
Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.qov.pl).
Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.
Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.
Artykuł 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.
W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013 podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".
Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.
Zauważyć także należy, że traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).
Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".
W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi.
Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych.
Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.
Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że T. aczkolwiek jest podmiotem prywatnym – co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak T. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej T., ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom T., ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to T. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.
Reasumując powyższe Sąd uznał, że T. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że T. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.
Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że T. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.
Powyższe względy zadecydowały o uznaniu, że skarga na bezczynność T. (obecnie O.) jest uzasadniona i o zobowiązaniu tego podmiotu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 stycznia 2013 r., który to wniosek nie został, dotychczas rozpoznany w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W przedmiotowej sprawie Spółka zajęła stanowisko, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.
T. (obecnie O.) pozostaje zatem w bezczynności co do wniosku skarżącej z dnia 14 stycznia 2013 r., a wniosek ten powinien zostać rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Żądane przez skarżąca informacje mają bowiem charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwróciła jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o jej udzielenie. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącą dokumentów, powinna zatem zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.
Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zakreślił Spółce termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. W pismach kierowanych do pełnomocnika skarżącej Spółka ustosunkowała się bowiem do składanych wniosków. Bezczynność wynikała natomiast z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.
O. w Warszawie wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) sprowadzającą się do uznania T. (obecnie O.), za podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu powyższej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, iż Spółka ta jest zobligowana do udostępniania informacji publicznej w zakresie opisanym w art. 1 ust 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności do udostępnienia skarżącej K. B. wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów objętych jej wnioskiem z dnia 14 stycznia 2013 r.,
- 2) naruszenie norm prawa materialnego zawartych w art. 20 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 28–31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) poprzez nierówne traktowanie T. (obecnie O.), względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych co narusza konstytucyjne zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, równości wobec prawa i zakazu dyskryminowania w życiu gospdoarczym oraz poprzez błędne przyjęcie, iż T. (obecnie O.), jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak również że wyrażenia ustawowe zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne takie jak "publiczna sieć telefoniczna", "publiczna sieć telekomunikacyjna", "publicznie dostępna usługa telefoniczna", "świadczenie usług telekomunikacyjnych o charakterze publicznym" czy "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" uzasadniają domniemanie wykonywania przez T. (obecnie O.), zadań publicznych, a tym samym nadają tej Spółce charakter osoby prawnej realizującej cele publiczne poprzez usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym,
- 3) naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe określenie strony wnoszącej niniejszą skargę kasacyjną, jako T. z siedzibą w W., pomimo iż pełnomocnik strony przeciwnej, pismem procesowym z dnia 30 stycznia 2014 r. poinformował o zmianie nazwy na O. w Warszawie, co stanowi istotne naruszenie art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w świetle art. 156 § 1 wymienionej ustawy, nie jest niedokładnością, błędem pisarskim ani oczywistą omyłką a w konsekwencji może skutkować niewykonalnością takiego wyroku,
- 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do uchybienia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej kwalifikacji prawnej co skutkowało zastosowaniem wadliwej normy proceduralnej i uwzględnieniem skargi na rzekomą bezczynność T. (obecnie O.), jako podmiotu wchodzącego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w krąg organów i instytucji wymienionych w art.
- 4. ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym uznaniu, że nie jest ona organem władzy publicznej i nie zalicza się do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.).
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę poprzez oddalenie skargi wniesionej przez Kazimierę Borowską,
- 2) zasądzenie na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną – O. w Warszawie, kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej, przesądzającym o zakresie przedmiotowym i podmiotowym obowiązku udzielenia informacji publicznej jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. Obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782). Zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej (...);
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Zakres podmiotów pod względem charakteru ustrojowego obejmuje nie tylko podmioty publicznoprawne, ale też podmioty prywatnoprawne. Kryterium przesądzającym jest zatem nie charakter prawny organu, czy kwalifikacja podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, a kryterium przedmiotowe – wykonywanie zadań publicznych. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", precyzując w art. 4 ust. 1 pkt 5 "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne". Przesądza zatem charakter prawny wykonywanych przez podmiot zadań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne ustawy materialnego prawa administracyjnego nie definiują pojęcia "zadania publiczne", choć zawierają enumeratywne wyliczenia zadań, które zaliczone są do zadań publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest stanowisko, w myśl którego, jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa mają charakter zadań publicznych. Takie ujecie "zadań publicznych" zostało w orzecznictwie sądowym wypracowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstwa energetycznego (wyrok NSA z 1 października 2014 r. I OSK 403/14). Zadania T., jak i jej następcy prawnego O. (jak i inne podmioty działające w tym przedmiotowym zakresie, co wyłącza błędną kwalifikację w uzasadnieniu do podmiotu dominującego T.) są zbliżone pod względem ich charakteru do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. T., a następnie O. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z 16 ipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. Obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 243). Zgodnie z art. 1 ust. 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. Według art. 2 pkt 27 przedsiębiorca telekomunikacyjny wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących. Przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zatem zarówno dostawcą usług, jak i operatorem co oznacza, że prowadzi pełną działalność w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie czyni to na użytek publiczny, dysponując siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ustawy – Prawo telekomunikacyjne). Według art. 2 pkt 42 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju. Zadania te T. wykonuje na zasadach powszechności.
Przy określeniu charakteru zadań przez T. jako zadania publicznego związanego z realizacją celu istotnego dla zaspokojenia potrzeb jednostki w orzecznictwie sądowym argumentację wyprowadza się nadto z regulacji materialnego prawa administracyjnego, wskazując na unormowanie w art. 6 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi: budowa, utrzymywanie oraz wykorzystywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego (...), łączności publicznej i sygnalizacji. Artykuł 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) nakazuje pod pojęciem "inwestycje celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Należy też wskazać na regulację w ustawie z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), a zwłaszcza w art. 46, który stanowi: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, (...), nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1)". Przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów, ze szczególnych unormowań z uwagi na to, że służą realizacji celu publicznego.
Jak wynika ze złożonego do akt odpisu KRS, T. jest podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność w zakresie wykonywania usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii ruchomej, radiokomunikacji. Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 176 ustawy – Prawo telekomunikacyjne "Przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nie budzi żadnych wątpliwości, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do internetu ma fundamentalne znaczenie.
Bezpieczne i możliwie najpełniejsze zaspokojenie potrzeb jednostki w tym zakresie jest niewątpliwym celem Państwa – porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli o charakterze telekomunikacyjnym są przepisy regulujące obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji (wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2421/13). Zadania T. jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego mają charakter zadań publicznych w zakresie działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.
Zarzut zatem naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zasadny
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 i 2 i art. 2 pkt 28–31 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Wywody w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do znaczenia T. w zakresie wykonywania zadań publicznych nie mają znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia i nie ma podstaw do wyprowadzenia zasadności zarzutu nierównego traktowania T. W zaskarżonym wyroku została rozpoznana sprawa sądowoadministracyjna – sprawa bezczynności T. rozpoznania wniosku K. B. udostępnienia informacji publicznej. Nie było podstaw do wywodzenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W razie wystąpienia o udzielenie informacji publicznej przez innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie oznacza to, że wyrok przesądził, że obowiązek ten ograniczony jest wyłącznie do T. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 138 reguluje strukturę sentencji wyroku, nie normuje natomiast materialnoprawnej strony podmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej. Regulacja jest zawarta w art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga została wniesiona na bezczynność T. W skardze kasacyjnej nie zarzucono braku następstwa prawnego O., co byłoby równoznaczne z brakiem legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej. Z akt sprawy oraz określenia w uzasadnieniu wyroku strony przeciwnej "T. (obecnie O.)" wynika, że określenie w sentencji wyroku "T. zamiast "O. następca prawny T." jest oczywistą omyłką.
W zaskarżonym wyroku w punkcie 3 w wyniku oczywistej omyłki rachunkowej nie dodano kwoty 17 zł do kwoty 340 złotych zasadzając koszty postępowania sadowego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 2/14 w punkcie 1 i 3.