Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2127/14 oddalił skargę B. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę
Starosta Powiatu w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] odmówił zwrotu na rzecz W. M., S. M., B. M. oraz A. D. nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], stanowiącej obecną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] (stanowiącej własność Skarbu Państwa), będącej częścią dawnych działek ewidencyjnych nr [...],[...] z dawnego obrębu [...].
B. M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, zwanej dalej "ustawą") przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do realizacji celu, pod jaki została wywłaszczona nieruchomość oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 8 kpa polegające na niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i braku wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy, tj. ustalenia w jakim czasie została rozpoczęta realizacja celu wywłaszczenia na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że cel wywłaszczenia został zawarty w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1974 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...],[...], a także z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], [...]. Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] ustalono lokalizację zespołu mieszkaniowego [...] na terenie położonym w W. na M., natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] ustalono lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego [...] na terenie w W. na M. Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] ustaliło lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami [...], zaś decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] ustaliło lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego [...].
Aktualnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] odpowiada części wywłaszczonych działek ewidencyjnych nr [...],[...] z dawnego obrębu [...], a także stanowi fragment ulicy C. Z informacji udzielonej pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. przez Delegaturę Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy [...] wynika, że ww. działka ewidencyjna leży w pasie drogowym ulicy C. Zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie W. kategorii dróg gminnych, ulica C. stanowi drogę publiczną o kategorii gminnej. W dniu 11 października 2012 r. odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi drogę i jest wyasfaltowana.
Organ odwoławczy uznał zatem, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy C. został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, bowiem jej teren został przeznaczony zgodnie z decyzjami Prezydium Rady Narodowej W. na osiedle mieszkaniowe [...] oraz ulice miejskie w rejonie tego osiedla mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że powyższa inwestycja została zrealizowana.
Z tych przyczyn, zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.); dalej: udp, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej.
B. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz decyzji poprzedzającej. Zarzucił jej naruszenie art. 140 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez oparcie decyzji przez organ pierwszej instancji o arbitralnie wybrane dokumenty, podczas gdy obowiązkiem organów obu instancji było przeanalizowanie wszystkich dokumentów powstałych przed wywłaszczeniem, wyciągnięcie wniosku z nieistnienia określonej dokumentacji, jak również wszechstronne wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, tj. dokonanie ustalenia w jakim czasie została rozpoczęta i zakończona inwestycja na działce nr [...]; art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym przy faktycznym przeznaczeniu nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej doszło do zrealizowania celu, pod jaki została wywłaszczona nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") oddalił ją.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sporny grunt (obecna działka nr [...]) zawierał się w granicach terenu wywłaszczonego na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...]. Celem wywłaszczenia tej części terenu, który przed wywłaszczeniem był terenem rolnym miała być budowa ulicy miejskiej zlokalizowanej w granicach zewnętrznych inwestycji w postaci budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego p.n. "[...]". Wobec tego, że inny inwestor miał realizować ulice miejskie, a inny pozostałą infrastrukturę osiedlową, zostały wydane osobne decyzje lokalizacyjne – decyzja lokalizacyjna z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] dotycząca lokalizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz decyzja z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] dotycząca lokalizacji ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]". Na ten cel wskazuje też wniosek o wywłaszczenie z dnia 9 kwietnia 1974 r. Z porównania fragmentu planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1982 r., nr [...] oraz szkicu graficznego wynika, że przedmiotowy grunt miał być przeznaczony pod ul. C. łączącą się z ul. B., która stanowiła północną granicę os. [...].
Trafnie zatem Wojewoda Mazowiecki wskazał, że cel wywłaszczenia spornego gruntu obejmował budowę ulicy w ramach spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]". Skarżący, ustalenia te neguje, ale sam nie przedstawił żadnego przeciwdowodu wskazującego, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był inny bądź że budowa ul. C., późniejszej drogi wojewódzkiej była inwestycją odrębną, wykraczającą poza cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej (budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]").
Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r. poz. 376), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ może oceniać, czy w sprawie upłynęły terminy dotyczące rozpoczęcia i zrealizowania inwestycji, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy, tylko wówczas, gdy w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został na nieruchomości zrealizowany. Tymczasem przedmiotowy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wpłynął do Kierownika Urzędu Rejonowego w W. w dniu 18 grudnia 1997 r. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika natomiast, że cel wywłaszczenia, czyli budowa ulicy miejskiej, tj. ul. C. został na działce nr [...] zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot. O wybudowaniu ul. C. przed datą złożenia wniosku o zwrot świadczy fakt, że ulica ta została w 1986 r. zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. (Dz.U.
Nr 42, poz. 205; dalej: rozporządzenie Ministra Komunikacji). Gdyby ulica ta wówczas nie istniała, to nie byłoby możliwości nadania jej kategorii drogi publicznej o randze ponadlokalnej. Z tych przyczyn, grunt oznaczony jako działka nr [...] nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy.
Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że nadanie w 1986 r. ul. C. kategorii drogi wojewódzkiej świadczy o tym, iż droga ta nie była objęta realizacją celu wywłaszczenia w ramach budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Celem wywłaszczenia terenu obejmującego obecną działkę nr [...] była budowa ulicy miejskiej do obsługi osiedla mieszkaniowego. Kwestia jej realizacji odnosi się do kryterium faktycznego, a nie formalnego. Zaliczenie ul. C. do kategorii drogi wojewódzkiej świadczy o tym, że inwestycja w zakresie budowy tej drogi została zrealizowana i w sensie faktycznym funkcjonowała ona jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]", ale też miała znaczenie ponadlokalne. Droga ta, zdaniem Ministra Komunikacji, spełniała zatem w dacie wydania rozporządzenia z dnia 17 listopada 1986 r. odpowiednie warunki techniczno-budowlane właściwe dla dróg wojewódzkich i w związku z tym nastąpiło jej zaliczenie do kategorii drogi wojewódzkiej.
Zagadnienie formalnego zaliczenia ul. C. do kategorii drogi publicznej nie miało zatem znaczenia dla oceny wystąpienia w niniejszej sprawie faktycznej przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B. M. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 140 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, przy czym naruszenia te polegały na oparciu decyzji organów obu instancji o arbitralnie wybrane dokumenty i dokonanie interpretacji sprzecznej z ich treścią, podczas gdy obowiązkiem organów było przeanalizowanie wszystkich dostępnych dokumentów powstałych przed wywłaszczeniem i wyciągnięcie prawidłowych wniosków z nieistnienia określonej dokumentacji, czego zaniechano;
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym, uwzględniając określone przeznaczenie nieruchomości objętej postępowaniem pod drogę publiczną w kategorii wojewódzkiej, doszło do zrealizowania celu pod jaki została wywłaszczona nieruchomość, tj. budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego oraz że ustalony stan faktyczny sprawy stanowił podstawę do zastosowania art. 137 ust. 1 ustawy polegającego na przyjęciu, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminach określonych w tym przepisie, tj. że prace rozpoczęto w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna oraz że cel wywłaszczenia został zrealizowany w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy dokonały nieprawidłowej oceny okoliczności istotnych dla określenia celu wywłaszczenia, nie uwzględniły bowiem faktu, że początkowo ul. C., na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich: w., j., p., r. i s. – zakwalifikowania była do kategorii dróg wojewódzkich. Nie można zatem przyjąć, że budowa drogi wojewódzkiej służyła celom osiedla mieszkaniowego. Istotnym uchybieniem dowodowym organu było również zaniechanie dokonania ustaleń, w jakim okresie po wydaniu ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu działki nr [...], rozpoczęła się inwestycja realizująca cel wywłaszczenia oraz kiedy ostatecznie inwestycja ta została zakończona.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że przeznaczenie w ewidencji gruntów działki nr [...] pod drogę publiczną obecnie w kategorii gminnej, zaś uprzednio zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich, stanowi o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości na cel zgodny z wywłaszczeniem, tj. budową spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Do infrastruktury służącej osiedlu mieszkaniowemu nie mogą zostać zaliczone drogi o kategorii wojewódzkiej, które w chwili ich budowy nie pozostawały z osiedlem mieszkaniowym w jakimkolwiek związku funkcjonalnym.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej, sformułowanych zgodnie z art. 174 ppsa.
Skarżący kasacyjnie zawarł w skardze kasacyjnej dwa zarzuty – jeden odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, drugi polegający na naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Oba zarzuty są niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że nie spełniła się żadna z przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz.U. poz. 376) pkt 2 art. 137 ust. 1 ustawy utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczaniu.
Zgodnie z tym wyrokiem, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i jednocześnie przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, a przed 2004 r., cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zbadać w pierwszej kolejności, czy ww. wyrok TK, modyfikujący zakres przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ma zastosowanie w przypadku skarżących. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło decyzją z [...] maja 1974 r., wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej został zaś złożony 16 grudnia 1997 r. Pozostaje zatem ustalenie, czy do tej ostatniej daty zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczaniu.
W uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu jako cel wywłaszczenia wskazano budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, zgodnie z lokalizacjami szczegółowymi. Trafnie sąd pierwszej instancji zauważył, że celem wywłaszczenia miała być budowa ulicy miejskiej zlokalizowanej w granicach zewnętrznych inwestycji w postaci budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego p.n. "[...]" z usługami. Wobec tego, że inny inwestor miał realizować ulice miejskie, a inny pozostałą infrastrukturę osiedlową, zostały wydane osobne decyzje lokalizacyjne – jedna dotycząca lokalizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz druga dotycząca lokalizacji ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]". Na ten cel wskazuje też wniosek o wywłaszczenie z dnia 9 kwietnia 1974 r. Z porównania fragmentu planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1982 r., nr [...] oraz szkicu graficznego wynika, że przedmiotowy grunt miał być przeznaczony pod ul. C. łączącą się z ul. B., która stanowiła północną granicę os. [...].
W związku z powyższym niezasadny jest argument skargi kasacyjnej, zgodnie z którym ciągi komunikacyjne projektowanego osiedla powinny mieć charakter lokalny, odpowiadający potrzebom osiedla – i tylko wówczas spełniałyby cel wywłaszczenia. W decyzjach lokalizacyjnych, stanowiących integralną część decyzji wywłaszczeniowej (do których ona się odwołuje) mowa bowiem o budowie ulicy miejskiej zlokalizowanej w granicach zewnętrznych osiedla mieszkaniowego (nie zaś ulicy osiedlowej). Tak określony cel nie pozwala na stwierdzenie, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, że przyczyna wywłaszczenia realizuje się tylko poprzez budowę wewnętrznych uliczek osiedlowych. Specyfiką ulic zlokalizowanych w granicach zewnętrznych osiedla mieszkaniowego jest bowiem to, że łączą one nie tylko poszczególne części jednego osiedla, ale także stanowią ciąg komunikacyjny z innymi częściami miasta lub innymi obszarami.
Ulica ta została zbudowana do obsługi osiedla i miała znaczenie nie tylko w ramach tego osiedla, ale także ponadlokalne. Wobec tego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ulica ta pozostawała w związku funkcjonalnym z budowanym osiedlem mieszkaniowym. Kwestia jej realizacji odnosi się więc do kryterium faktycznego, a nie formalnego. W tym kontekście formalne zaszeregowanie ulicy C. do konkretnej kategorii dróg jest kwestią wtórną, nie wpływającą na ocenę realizacji celu wywłaszczenia. Nie ma zatem znaczenia, że pierwotnie w rozporządzeniu Ministra Komunikacji droga ta zaliczona została do kategorii drogi wojewódzkiej, a następnie do dróg gminnych, na podstawie na mocy uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 2003 r. W dacie wydania rozporządzenia Ministra Komunikacji spełniała odpowiednie warunki techniczno-budowlane właściwe dla dróg wojewódzkich i w związku z tym nastąpiło jej zaliczenie do tej kategorii.
Nie wpływa to natomiast na ocenę zbędności pod kątem celu wywłaszczenia. Działka [...] znajduje się w pasie drogowym ul. C., co wynika z pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r., pisma Naczelnika Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz ustaleń poczynionych w toku oględzin nieruchomości. W związku z tym cel wywłaszczenia został w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany.
Na marginesie wskazać trzeba, że taki sposób ustalenia celu wywłaszczenia – nie tylko w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej, lecz całej dokumentacji sprawy zgromadzonej przed wydaniem tejże decyzji znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 6 października 2009 r., I OSK 1462/08 NSA wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.
Ostatnią kwestią wymagającą ustalenia dla przyjęcia utraty mocy obowiązującej przez art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy w realiach rozpoznawanej sprawy jest określenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Z akt sprawy, zwłaszcza z rozporządzenia Ministra Komunikacji (załącznik nr 1 pkt B – ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich), wynika, że ulica C. istniała w 1986 r. Gdyby ulica ta wówczas nie istniała, to nie byłoby możliwości nadania jej kategorii drogi publicznej o randze ponadlokalnej.
W związku z tym cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 16 grudnia 1997 r. Oznacza to, rozpoznawana sprawa powinna być oceniana względem stanu prawnego zmodyfikowanego wyrokiem TK o sygn. akt P 38/11, wobec czego art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, W konsekwencji, w sprawie nie ma zastosowania pkt 2 art. 137 ust. 1 ustawy, odnoszący się do terminu dziesięcioletniego, nie ma w sprawie zastosowania.
W związku z tym przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogłaby być w tej sprawie tylko zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w postaci upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, bez rozpoczęcia prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 pkt 1 ustawy). Z wyroku TK o sygn. akt P 38/11 wynika jednak, że organ może oceniać, czy w sprawie upłynęły terminy dotyczące rozpoczęcia i zrealizowania inwestycji, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy, tylko wówczas, gdy w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został na nieruchomości zrealizowany.
Wobec tego, że, jak wskazano wyżej, w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, ocena upływu terminu siedmioletniego od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie ma znaczenia i nie jest przez organ dokonywana. W związku z tym, argument skargi kasacyjnej o nieustaleniu daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia jest nietrafiony, gdyż w sytuacji zaistniałej w sprawie w związku z wyrokiem TK organ w ogóle nie ocenia tego aspektu sprawy. Termin siedmioletni stanowi bowiem tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności, odnoszącej się przede wszystkim do niezrealizowania celu wywłaszczenia. Takie też stanowisko, jak wskazuje TK w swoim wyroku, prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot.
W wyroku tym TK sformułował jeszcze dalej idącą tezę, zgodnie z którą jeżeli (w takiej sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (por. wyroki: WSA w Krakowie z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 271/08; WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08; WSA w Kielcach z 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 517/09; NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 600/09; WSA w Krakowie z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/09; WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 556/10; WSA w Krakowie z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 850/10; WSA w Krakowie z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1422/10; WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 38/11; NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10; NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10; WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 145/13).
Należy podkreślić racje stojące za ww. wyrokiem TK. W jego uzasadnieniu TK wskazał na niezgodność z konstytucją nadania mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu z 2014 r. regulującemu przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. Po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego poprzez dodanie dodatkowej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci ograniczeń czasowych przewidzianych na realizację celu wywłaszczenia, na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 konstytucji). W sytuacji wskazanej w sentencji wyroku TK (mającej miejsce również w rozpoznawanej sprawie) powinny znaleźć zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. Tym samym wyłączenie stosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy jest uzasadnione względami konstytucyjnymi.
Należy dodatkowo wskazać, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie byłby możliwy także z tego powodu, że droga nie może być przedmiotem własności podmiotu innego, niż jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa (zgodnie z przepisem art. 2a ust. 2 udp samorządowe drogi publiczne mogą być wyłącznie własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego). Regulacja ustawy w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie może zaś naruszać ustawy o drogach publicznych w zakresie gospodarki nieruchomościami drogowymi (art. 2 ustawy). W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85).
Ponadto, zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów udp (tak m.in. wyrok NSA oz. w Gdańsku z 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1206/01). Wobec tego, nawet w sytuacji zbędności nieruchomości względem celu wywłaszczenia nie jest możliwy jej zwrot, gdy stanowi ona drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość ta stała się drogą publiczną, jednakże, jak wskazano wyżej, nie jest ona zbędna, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tym bardziej zatem nie ma podstaw do zwrotu tej nieruchomości. Jak również trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/07 na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy.
Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej, że organy powinny były zwrócić w takiej sytuacji część nieruchomości, niewykorzystaną na cel wywłaszczenia trzeba wskazać, że nie jest to możliwe. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, z pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r. i pisma Naczelnika Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że ul. C. została zrealizowana, a działka nr [...] leży w pasie drogowym ul. C. (w liniach rozgraniczających tej ulicy). Zasięg przestrzenny drogi publicznej wyznaczają granice pasa drogowego (art. 4 pkt 1 udp). W granicach pasa drogowego drogi gminnej nieodpłatny trwały zarząd sprawuje jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi (art. 22 ust. 1 udp), a jeżeli taka jednostka nie została powołana, to taką przestrzenią administruje zarządca drogi (art. 19 ust. 1 i 5 udp). Wskazane przepisy wykluczają zatem władanie tym fragmentem nieruchomości przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe należy zauważyć, że w związku z powyższymi wnioskami zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim, w sprawie ustalono cel wywłaszczenia. Z decyzji organu pierwszej instancji (co następnie zostało potwierdzone w decyzji Wojewody Mazowieckiego) wynika, że nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej – budowy wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi ustalającymi teren pod budowę osiedli mieszkaniowych wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego zespołu. Ustalono także sposób realizacji tego celu. W ramach realizacji tego osiedla na dawnej działce [...] i [...] z dawnego obrębu [...] zostały zrealizowane parkingi, stacja obsługi samochodów oraz ulica C., co wynika z załączonej przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] odbitki mapy ewidencyjnej przesłanej przy piśmie z dnia [...] lutego 2000 r. Dalej w decyzji tej stwierdzono, że według danych z ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] maja 2012 r. działka [...] oznaczona jest użytkiem dr – droga i stanowi fragment ulicy C. Również z informacji udzielonej przez Delegaturę Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynik, że działka [...] leży w pasie drogowym ulicy C. Jak wynika z powyższych ustaleń organu, w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie tylko ustalono cel wywłaszczenia, ale także to, że cel ten został zrealizowany.
Prawidłowość realizacji tego celu w związku z argumentem skargi kasacyjnej o pierwotnym zaliczeniu wybudowanej drogi do kategorii dróg wojewódzkich została już natomiast wyżej omówiona przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Również w związku z zawartymi tam uwagami nie jest zasadny argument dotyczący nieustalenia przez organy daty rozpoczęcia realizacji inwestycji realizującej cel wywłaszczenia. Termin siedmioletni i dziesięcioletni, jak wynika z wyroku TK o sygn. akt P 38/11, nie ma w tych okolicznościach sprawy znaczenia. W związku z powyższym, organy nie dokonały arbitralnej i dowolnej oceny materiału dowodowego.
Ponadto, trafnie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nie było możliwe zgromadzenie dokumentacji szczegółowo obrazującej przebieg prowadzonego na spornym gruncie procesu inwestycyjnego. Staroście W., mimo czynionych prób, udało się jedynie uzyskać akta wywłaszczeniowe (pismo BGN Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2013 r.). Brak natomiast pozwoleń na budowę ulic (pismo Naczelnika Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.).
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.