Uzasadnienie
W dniu 16 grudnia 2016 r. R.S., reprezentowany przez pełnomocnika, adwokata M.B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Komendy Głównej Policji z dnia 21 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wynagrodzenia za sprawowany dozór oraz związane z nim czynności dotyczące pojazdu [...].
R.S. zaskarżył pismo z dnia 21 listopada 2016 r. na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) traktując je jako decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23).
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu zaskarżone pismo z dnia 21 listopada 2016 r. nie podlega kontroli sądu administracyjnego, wiec skarga powinna być odrzucona jako niedopuszczalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 123/17 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż stwierdził, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone pismo z dnia 21 listopada 2016 r. nie stanowi decyzji, gdyż nie zawiera jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia będącego wyrazem woli organu, nie zawiera podstawy prawnej oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie bądź skarga do Sądu. Pisma tego nie można więc uznać za decyzję, która załatwia sprawę ad meritum. Z uwagi na to Sąd ten uznał, iż skarga nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł R.S. Zaskarżonemu orzeczeniu postawił cztery zarzuty.
Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie pomimo spełnienia przez pismo Komendy Głównej Policji z dnia 21 listopada 2016 r. podstawowych wymogów formalnych z art. 107 § 1 k.p.a.
Po drugie, naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. przez błędną interpretację, dotyczącą elementów obligatoryjnych decyzji, co skutkowało nie uznaniem pisma Komendy Głównej Policji z dnia 21 listopada 2016 r. za decyzję.
Po trzecie, naruszenie art. 61a k.p.a. przez pominięcie kwestii konieczności wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia w formie decyzji bądź postanowienia, niezależnie od treści żądania, z jakim występuje strona, wszczynając postępowanie administracyjne.
Po czwarte, naruszenia art. 122a k.p.a. przez brak uznania, że wobec braku jakiegokolwiek merytorycznego lub formalnego zamknięcie postępowania administracyjnego, wszczętego na żądanie skarżącego, nie doszło tym samym w sprawie do milczącego załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 122a k.p.a. nie mógł w sprawie zostać uznany za zasadny, gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania. Stanowi on bowiem w § 1, że "Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi." Skarżący kasacyjnie zaś nie wykazał aby przepis szczególny stanowił, iż przedłożona sądowi administracyjnemu sprawa mogła być załatwiona milcząco.
Nie mógł w sprawie zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 61a k.p.a., do naruszenia którego to przepisu miało dojść – zdaniem skarżącego kasacyjnie – "przez pominięcie kwestii konieczności wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia w formie decyzji bądź postanowienia, niezależnie od treści żądania, z jakim występuje strona, wszczynając postępowanie administracyjne." Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący upatruje naruszenia art. 61a k.p.a. przez niewydanie decyzji lub postanowienia, a zatem przez bezczynność organu administracji w wydaniu tego rodzaju aktów administracyjnych. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy skargi skierowanej przeciwko pismu Komendanta Głównego Policji z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zapłaty należności wynikających z wystawionych faktur, a nie bezczynności tego organu. Zatem wskazany zarzut wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, nie mógł w rezultacie doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 123 k.p.a. stanowi, że "§ 1 W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. § 2. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił tymczasem, w jaki sposób norma tego przepisu została naruszona – i to w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA).
Nie było zatem możliwe dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego postanowienia przez pryzmat wskazanego zarzutu, gdyż został on skonstruowany wadliwie. Jednocześnie uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ powinien był wydać postanowienie, nie odnoszą się do rozpoznawanej sprawy, lecz – jak wyżej wyjaśniono – do pozostającej poza jej granicami kwestii tego, czy organ pozostaje w bezczynności.
Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czego miało w ocenie skarżącego kasacyjnie dojść przez błędne zastosowanie pomimo spełnienia przez pismo Komendy Głównej Policji z dnia 21 listopada 2016 r. podstawowych wymogów formalnych z art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie odrzucenie skargi było niezasadne, gdyż w jego ocenie przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna.
Oceny skarżącego kasacyjnie co do charakteru pisma sformułowanego przez Naczelnik Wydziału Skargi i Wniosków Biura Kontroli Komendy Głównej Policji z dnia 21 listopada 2016 r. nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując w tym zakresie korekty ustaleń Sądu pierwszej instancji, wskazać należy, że pismo to w istocie stanowi zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia skargi R. z dnia 27 października 2016 r. na sposób rozpatrzenia skargi przez KPP w Piasecznie oraz bezczynność Komendy Stołecznej Policji w Warszawie w przedmiocie zapłaty należności, wynikających z wystawionych faktur. Jest to zatem nie decyzja administracyjna, lecz zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a. Zawiadomienie to (sposób załatwienia skargi w trybie Działu VIII k.p.a.) nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w świetle art. 3 p.p.s.a. O ile kwestią sporną w doktrynie prawa jest dopuszczalność skargi na bezczynność organu w załatwieniu skargi w trybie Działu VIII k.p.a. (za dopuszczalnością opowiada się A. Jakubowski, w: S. Gajewski, A. Jakubowski, Petycje, skargi i wnioski.
Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o petycjach. Komentarz, Warszawa 2015, s. 71-72; przeciwny pogląd prezentuje G. Rząsa, Postępowanie w sprawie petycji, wniosków i skarg a sądowa kontrola administracji, w: Skargi, wnioski i petycje – powszechne środki ochrony prawnej, red. M. Błachucki, G. Sibiga, Wrocław 2017, s. 575-578) o tyle – zwłaszcza po nowelizacji p.p.s.a. z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015, poz. 658) – nie budzi wątpliwości, że wykluczone jest skuteczne wniesienie skargi na samo zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (A. Jakubowski, jw., s. 68-72 i cytowane tam orzecznictwo). Stąd Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sprawa zaś wzajemnych roszczeń i rozliczeń między R.S. (R.) w związku z wykonaniem umowy ma charakter cywilnoprawny, a w tego rodzaju sprawach właściwy jest sąd powszechny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.