Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2054/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 149/21 (dalej wyrok z 30.06.2021) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] (dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny, WSA, Sąd I instancji), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. B. (dalej Skarżąca lub Skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] (dalej decyzja SKO) w przedmiocie zasiłku celowego oddalił skargę (pkt 1) oraz przyznał adwokatowi A. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług (pkt 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] czerwca 2020 r. Skarżąca wniosła m.in. o udzielenie jej zasiłku celowego w kwocie [...] zł, z przeznaczeniem na wymianę zużytego sprzętu domowego – węża prysznicowego, zaworu do spłuczki w toalecie oraz żarówek. W dniu [...] lipca 2020 r. organ pierwszej instancji skierował do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz poinformował o treści art. 106 i 107 ustawy z dnia 12 marca [...] 4 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. [...] 7 ze zm., dalej ups). Ze względu na to, że strona poinformowała o niemożliwości nawiązania kontaktu telefonicznego oraz osobistego z pracownikiem socjalnym, przyjęta została forma kontaktu korespondencyjnego. Ponieważ zaś strona w dniu [...] lipca 2020 r. złożyła kolejny wniosek w tym samym przedmiocie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. organ pierwszej instancji połączył oba wnioski do wspólnego rozpoznania. Organ pierwszej instancji ustalił, że strona samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia, dochód jej zamyka się kwotą [...] zł, na który składa się kwota [...] zł stanowiąca 1/3 czynszu za mieszkanie oraz [...] zł stanowiąca 1/2 opłaty za energię elektryczną, które wniosła matka strony.

W ocenie organu nie ma jednak podstaw do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie wszystkich ich potrzeb. Organ zaznaczył także, iż ze względu na wyjątkową sytuację epidemiologiczną została stronie warunkowo przyznana pomoc w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych na zakup posiłku i żywności.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa) przez ich niezastosowanie oraz pominięcie części materiału dowodowego, a także art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4 i 4a, a także art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ups, przez przekroczenie granic uznania.

Utrzymując w mocy, po rozpatrzeniu odwołania, decyzję organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności przytoczyło regulacje prawne dotyczące pomocy społecznej, odnoszące się do celów tej pomocy oraz kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, warunkującego prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a także regulacje dotyczące przyznania zasiłku celowego.

Organ odwoławczy stwierdził także, że strona złożyła wniosek o udzielenie wsparcia w formie zasiłku okresowego od marca 2020 r. w kwocie minimum [...] zł, comiesięcznego zasiłku celowego w zwiększonej wysokości na zakup posiłku lub żywności od [...] czerwca 2020 r. co najmniej w kwocie [...] zł miesięcznie, refundacji kosztów poniesionych na zakup leków i suplementów na kwotę [...] zł, zasiłku celowego na wymianę zużytego sprzętu [...] zł, zasiłku celowego na zakup obuwia w kwocie co najmniej [...] zł, zasiłku celowego na zakup odzieży co najmniej w kwocie [...] zł, zasiłku celowego na zakup środków higienicznych i dezynfekujących co najmniej w kwocie [...] zł, natychmiastowego ubezpieczenia zdrowotnego ze środków publicznych na okres 90 dni oraz skierowania do otrzymywania pomocy żywnościowej w ramach PO na 2020 r. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmowane mieszkanie należy do niej, jej brata oraz matki.

Opłaty czynszowe oraz za energię elektryczną, realizowane na bieżąco, w jej imieniu reguluje matka w wysokości [...] zł. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej kwota ta stanowią dochód strony. Od dnia 20 grudnia 2020 r. strona zarejestrowana jest jako osoba poszukująca pracy, nie posiada prawa do zasiłku. Nie posiada także strona orzeczenia o niepełnosprawności i mimo pogarszającego się stanu zdrowia nie rozważa wystąpienia z wnioskiem o jego ustalenie. W kwietniu i maju 2020 r. strona uprawniona zaś była do zasiłku okresowego w wysokości [...] zł.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy przyjął, że strona spełnia wymagane ustawowo kryterium dochodowe, co uprawnia do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego. Uzasadniając odmowę przyznania zasiłki celowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza obowiązku organu przyznania pomocy w zakresie wszelkich zgłoszonych potrzeb i ponoszenia w całości kosztów utrzymania strony wnioskującej o jej przyznanie. Zasiłek celowy o którym mowa w art. 39 ups stanowi bowiem świadczenie o charakterze pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, co do zasady nie podlega zatem wypłacie w sposób stały i systematyczny. Z treści powołanego przepisu wynika, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują wskazane w nim przesłanki.

Zasiłek, o którym mowa nie może stanowić podstawowego źródła utrzymania służącego do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń w ramach pomocy społecznej. Organ nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna czy zdrowotna była najtrudniejsza. Musi natomiast brać pod uwagę wszystkich potrzebujących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło także, iż organ pierwszej instancji uwzględniał potrzeby bytowe strony. Przyznał jej bowiem pomoc w formie zasiłku okresowego od [...] czerwca 2020 r. do [...] września 2020 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu rządowego "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w wysokości [...] zł w lipcu i wrześniu 2020 r. oraz potwierdził prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustanowiona z urzędu pełnomocnik zarzuciła, po pierwsze, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji wyszedł w sposób wystarczający naprzeciw potrzebom bytowym skarżącej uwzględniając częściowo jej wnioski. Po drugie, zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ups przez przekroczenie granic uznania administracyjnego i przyjęcie, że wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego nie zasługuje na uwzględnienie oraz że organ pierwszej instancji wyszedł w sposób wystarczający naprzeciw potrzebom bytowym skarżącej uwzględniając częściowo jej wnioski.

Formułując powyższe zarzuty pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej zaznaczyła, że żadne z przyznanych skarżącej świadczeń nie może być przeznaczone na wymianę sprzętów domowych wskazanych w jej wniosku. Skarżąca nie ma dochodów, które mogłaby przeznaczyć na cele wskazane we wniosku, odpowiadające celom pomocy społecznej, służące zaspokojeniu jej najbardziej podstawowych potrzeb, a jednocześnie wspierających proces życiowego usamodzielnienia. Pełnomocnik uważa, ze decyzja została wydana z naruszeniem dopuszczalnych granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie ze względu na wniesienie po upływie terminu, a w przypadku uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a także rozpoznanie w trybie uproszczonym.

Składając skargę pełnomocnik wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, powołując się na termin wyznaczenia jej jako pełnomocnika skarżącej. Termin do wniesienia skargi został przywrócony postanowieniem WSA z dnia 24 lutego 2021r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, że skarga podlega oddaleniu, gdyż – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd powołał się na treść art. 39 ust. 1 i 2 ups, zgodnie z którą zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślił jednocześnie, że treść przytoczonej regulacji formułująca przesłankę przyznania pomocy przy użyciu zwrotu niedookreślonego: "niezbędnej potrzeby życiowej", z jednej strony, wymaga od organu ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną. Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego kwoty), działa w granicach uznania administracyjnego, co wynika z użycia w przytoczonym wyżej przepisie sformułowania: "może być przyznany".

Granice uznania wyznaczają dwa elementy: po pierwsze, konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, po drugie, ogólna zasada postępowania administracyjnego, ujęta w treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony. Dokonując ważenia interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Działając w tak określonych ramach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcie w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy, nie może być potraktowane jako wykraczające poza granice uznania administracyjnego. Zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, jak wynika z jej uzasadnienia, nie jest dowolne. Przeciwnie, zostało podjęte na podstawie prawidłowo odtworzonego stanu faktycznego, a wybór jednego z możliwych w świetle art. 39 ustawy o pomocy społecznej rozstrzygnięć jest uzasadniony celami pomocy społecznej i oparty na analizie interesu publicznego i słusznego interesu strony.

W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji wyczerpał dostępne w sprawie środki dowodowe. Przyczyną odmowy przyznania zasiłku celowego nie była wadliwa czy niepełna ocena sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącej, wynikająca z niemożliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale stwierdzenie, że potrzeba bytowa skarżącej nie miała charakteru tak istotnego i naglącego, że wymagała wsparcia z wykorzystaniem ograniczonych środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej.

W zakresie spełnienia przesłanki kryterium dochodowego, w ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że za dochód skarżącej, w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups, należy uznać kwoty opłat za mieszkanie i za prąd, jakie uiszcza za skarżącą jej matka. Jest to niewątpliwie przysporzenie majątkowe na rzecz skarżącej. Choć bowiem nie trafia do niej bezpośrednio, to bez wątpienia zmniejsza ciężary utrzymania mieszkania, w którym skarżąca mieszka. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczył przyznania zasiłku celowego na wymianę zużytego sprzętu domowego (wąż prysznicowy, zawór do spłuczki, żarówki). Jak już wyżej wskazano, organy muszą oszczędnie gospodarować relatywnie niewielkimi środkami przeznaczonymi na wszelkie potrzeby szerokiej grupy klientów pomocy społecznej (por. podobnie wyrok NSA z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1032/20). Uznanie administracyjne, jakim dysponują organy na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele wskazane im przez ustawodawcę.

Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z [...] czerwca 2020 r., II SA/Gl 1640/19). Ze względu na ograniczony dostęp do środków finansowych, jako źródeł finansowania zadań publicznych, w tym z zakresu pomocy społecznej, potrzeby bytowe osób ubiegających się o wsparcie podlegają pewnej gradacji. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zatem organom postawić zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 ups, zwłaszcza, że skarżąca uzyskała wsparcie z pomocy społecznej w innym zakresie, obejmującym zasiłek okresowy od [...] czerwca 2020 r. do [...] września 2020 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu rządowego "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w wysokości [...] zł w lipcu i wrześniu 2020 r. oraz prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r.

Wobec powyższych argumentów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.

O wynagrodzeniu adwokat, świadczącej pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. [...] § 1 ppsa oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 18).

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła skarżąca, działając przez pełnomocnika z urzędu adw. A. P., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucuła naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 ppsa):

A) art. 3 §1 i §2 pkt 1,134 §1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ppsa:

1. - w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 kpa poprzez naruszenie przez organy administracji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej we wskazanych przepisach postępowania i błędne przyjęcie, iż organy pomocy społecznej wyszły w sposób wystarczający naprzeciw potrzebom bytowym strony, uwzględniając częściowo jej wnioski i przyznając pomoc w formie zasiłku okresowego od dnia [...] czerwca 2020 r. do [...] września 2020 r. (decyzja nr [...]), zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w lipcu i wrześniu 2020 r.(decyzje nr [...], [...]) oraz potwierdzając prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. (decyzja nr [...]) w sytuacji, gdy żadne z przyznanych świadczeń ze względu na ich przeznaczenie wskazane w ww. decyzjach nie może zostać wykorzystane na wymianę wskazywanego zużytego sprzętu domowego.
2. - w zw. z naruszeniem wskazanym w pkt. 2 petitum: poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji SKO w [...] i oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co stanowi naruszenie wskazanych norm prawa materialnego;

B) art. 141 § 4 ppsa poprzez istotne braki uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia uniemożliwiające weryfikację prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd kontroli

1. 2. przepisów prawa materialnego:

art. 39 ust. 1 i 2 ups w zw. z art. 3 ust. 1, 2 i 4 ups poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organy pomocy społecznej i przyjęcie, iż wniosek o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na wymianę zużytego sprzętu domowego w postaci węża prysznicowego, zaworu do spłuczki w toalecie oraz żarówek nie zasługuje na uwzględnienie, a organy pomocy społecznej wyszły w sposób wystarczający naprzeciw potrzebom bytowym strony, przyznając jej pomoc w formie zasiłku okresowego od dnia [...] czerwca 2020 r. do [...] września 2020 r., zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w lipcu i wrześniu 2020 r. oraz potwierdzając Skarżącej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. w sytuacji, gdy przyznane świadczenia ze względu na ich przeznaczenie wskazane w decyzjach nie mogły zostać wykorzystane na wymianę wskazanych sprzętów domowych, zaś cel na który miał zostać przeznaczony zasiłek odpowiada celom pomocy społecznej, w tym zwłaszcza zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawczym oraz wspiera proces jej życiowego usamodzielnienia oraz przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w której wnioskodawczym się znalazła.

Wskazując na powyższe, wniosła o:

1. 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji SKO w [...] oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi administracji I instancji;
2. 2. zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Oświadczyła, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części;
3. 3. jednocześnie, mając na uwadze brzmienie art. 176 §2 ppsa oświadczyła, że w imieniu Skarżącej zrzeka się rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie uzasadniła swoje stanowisko.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia [...] 2 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a organ administracyjny, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Analiza argumentacji skargi kasacyjnej powołanej na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 §1 i §2 pkt 1,134 §1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 kpa, zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ale również do zarzucenia WSA zaaprobowania stanowiska organu administracyjnego, że organy pomocy społecznej wyszły w sposób wystarczający naprzeciw potrzebom bytowym strony, uwzględniając częściowo jej wnioski i przyznając pomoc w formie zasiłku okresowego od dnia [...] czerwca 2020 r. do [...] września 2020 r. (decyzja nr [...]), zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w lipcu i wrześniu 2020 r. (decyzje nr [...], [...]) oraz potwierdzając prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. (decyzja nr [...]) w sytuacji, gdy żadne z przyznanych świadczeń ze względu na ich przeznaczenie wskazane w ww. decyzjach nie może zostać wykorzystane na wymianę wskazywanego we wniosku w sprawie zasiłku celowego zużytego sprzętu domowego (węża prysznicowego, zaworu do spłuczki w toalecie oraz żarówek).

Ponadto skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi WSA naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez istotne braki uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia uniemożliwiające weryfikację prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd kontroli decyzji organu II oraz I instancji, w tym na podstawie jakich dowodów lub faktów WSA ustalił, że ogólna liczba ubiegających się o pomoc, zgłoszonych żądań o udzielnie pomocy finansowej ze środków publicznych uniemożliwiła uwzględnienie wniosku I. B., a nadto w oparciu o jakie kryteria przeprowadzana była (prawidłowa w ocenie WSA) gradacja zgłoszonych przez skarżącą potrzeb.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zaakcentował, że kontrola zaskarżonej decyzji, jako decyzji uznaniowej, jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem (legalności). Zbadania wymaga to, czy uznanie administracyjne (dalej uznanie) było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 ups. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA 25 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1238/21 i powoływane tam orzecznictwo). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę.

Z powołanych wyżej przepisów ups wynika, że rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Ponadto przyznanie zasiłku celowego nie zależy wyłącznie od sytuacji materialnej strony. Rozpatrując wniosek organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (np. wyroki NSA: z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2408/16, z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1498/10, z 25 stycznia [...] 8 r. sygn. akt I OSK 624/07, z [...] czerwca [...] 7 r. sygn. akt I OSK 1464/06, z 21 grudnia [...] 5 r. sygn. akt I OSK 658/05). Organ udzielający pomocy społecznej zobowiązany jest racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, zabezpieczając niezbędne fundusze także dla innych potrzebujących osób i rodzin.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z WSA, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Trafnie przyjmuje Sąd I instancji, że treść przytoczonej regulacji formułująca przesłankę przyznania pomocy przy użyciu zwrotu niedookreślonego: "niezbędnej potrzeby życiowej", z jednej strony, wymaga od organu ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną. Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego kwoty), działa w granicach uznania administracyjnego, co wynika z użycia w przytoczonym wyżej przepisie sformułowania: "może być przyznany".

Granice uznania wyznaczają dwa elementy: po pierwsze, konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, po drugie, ogólna zasada postępowania administracyjnego, ujęta w treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony. Dokonując ważenia interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Działając w tak określonych ramach, zasadnie WSA doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie o konieczności wskazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, zgłoszonych żądań o udzielnie pomocy finansowej ze środków publicznych czy gradacji zgłoszonych przez skarżącą potrzeb. Taki obowiązek nie wynika z art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 4 ups., czy też art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielonych na jednego uprawnionego i liczby osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 ppsa.

W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ups. Jeszcze raz zatem powtórzyć należy, że wobec kontrolnych uprawnień Sądu administracyjnego, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków, wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca [...] 2 r. ustawy z dnia 25 lipca [...] 2 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10, wyrok NSA z 25 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1398/09).

W ocenie NSA nie doszło do naruszenia przepisów procesowych wskazywanych w skardze kasacyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 §1 i §2 pkt 1,134 §1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 kpa. WSA prawidłowo uznał, że organy obu instancji poczyniły w tym zakresie niezbędne ustalenia faktyczne, a rozstrzygnięcia administracyjne nie miały cech dowolności oderwanej od okoliczności sprawy. Zawarte w kontrolowanej przez WSA decyzji rozstrzygnięcie, jak wynika z jej uzasadnienia, jest właściwie sporządzone w oparciu rzetelnie ustalony stan faktyczny, a wybór jednego z możliwych w świetle art. 39 ups rozstrzygnięć jest uzasadniony celami pomocy społecznej i oparty na analizie interesu publicznego i słusznego interesu strony.

Nie można wywodzić z odmiennej oceny organów administracyjnych dotyczącej zakresu zaspokojenia potrzeb skarżącej, że takie potrzeby nie zostały ustalone przez organy. WSA prawidłowo zaakceptował ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego i ich ocenę. Organy wyjaśniły motywy swej decyzji, a powołanych argumentów nie sposób uznać jako przekraczających ramy uznania administracyjnego. To wszystko wskazuje, że przesłanki odmowy udzielenia skarżącej zasiłku celowego na zakup zużytego sprzętu domowego (węża prysznicowego, zaworu do spłuczki w toalecie oraz żarówek) mają charakter konkretny i zostało wykazane, zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy administracyjne; organy pomocowe działały w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach musiały realizować cele pomocy społecznej.

NSA ustalił, że w przedmiotowej sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes publiczny i słuszny interes strony. W sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego ustalono stan faktyczny sprawy i wydano decyzję administracyjną w przedmiocie zasiłku celowego, która nie wykracza poza przyznane organowi przez ups uznanie administracyjne.

W odniesieniu do wywiedzionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez istotne braki uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia uniemożliwiające weryfikację prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd kontroli decyzji organu II oraz I instancji, wskazać należało, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa usprawiedliwiony może być wyłącznie wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zaistniała.

Z uzasadnienia wyroku sporządzonego przez Sąd I instancji wynika, dlaczego uznał on zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd Instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Orzeczenie Sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód Sądu I instancji pozostał zwięzły, logiczny i wystarczający dla wykazania motywów powziętego rozstrzygnięcia. Nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie o konieczności wskazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, zgłoszonych żądań o udzielnie pomocy finansowej ze środków publicznych czy gradacji zgłoszonych przez skarżącą potrzeb.

Mając na względzie poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia, nie doszło do naruszenia przepisów procesowych wskazywanych w skardze kasacyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, nie można również podzielić sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 ups w zw. z art. 3 ust. 1, 2 i 4 ups poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i dopuszczenie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń, odnośnie wskazywanych w skardze kasacyjnej nieusprawiedliwionych naruszeń przepisów postępowania, wynika, że nie miało także miejsca w rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego oraz nie przekroczono granic uznania administracyjnego.

Tym samym, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie były upoważnione, w świetle powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, do odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup zużytego sprzętu domowego (węża prysznicowego, zaworu do spłuczki w toalecie oraz żarówek) i nie można ocenić tego rozstrzygnięcia jako dokonanego z naruszeniem przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. [...] ppsa) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 ppsa, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.