Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2055/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 465/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [..], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Komendant Rejonowy Policji Warszawa II, decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r., nr [..], działając na podstawie art. 6a, art. 91 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.,) w związku z § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.) oraz na podstawie art. 163 K.p.a.) orzekł o cofnięciu A.B. uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Wskazał, że A.B. jest emerytem policyjnym, który zamieszkuje w Warszawie i pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na podstawie decyzji Komendanta Stołecznego Policji, nr [..], z dnia 29 sierpnia 2002 r., w wysokości 2 norm zaludnienia. Wypłata świadczenia następowała na podstawie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Od dnia 1 stycznia 2006 r., w związku z uchyleniem § 8 tego rozporządzenia, brak jest jednak podstaw prawnych do wypłaty ww. równoważnika dla emeryta czy rencisty policyjnego. Zgodnie zaś z art. 92 ustawy o Policji, jedynie policjantowi przysługuje prawo do ww. świadczenia. Prawo do jego wypłaty nie wynika również z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

W odwołaniu A.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 K.p.a. przez ich niezastosowanie, skutkujące kwalifikowanym uchybieniem w postaci pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu oraz możliwości obrony jej praw, a w efekcie naruszenie art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 163 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Komendanta Stołecznego Policji znak [..]z dnia 29 sierpnia 2002 r., na mocy której wnioskodawca nabył prawo do równoważnika, mimo braku przepisu szczególnego umożliwiającego takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji art. 6, art. 7 oraz art. 77 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej.

Odwołujący się zarzucił decyzji organu I instancji również naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skreślenie ich mocą § 8 i § 9 ust. 2 jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji Komendanta Stołecznego Policji, znak 6283/02, z dnia 29 sierpnia 2002 r.

Komendant Stołeczny Policji, decyzją z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 91, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że A.B. odszedł ze służby w resorcie spraw wewnętrznych nabywając uprawnienia emerytalne. Od 1989 r. do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W dniu 28 grudnia 2008 r. złożył wniosek oraz trzy oświadczenia mieszkaniowe o wypłatę ww. świadczenia za lata 2006, 2007 i 2008, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/GL/434/06 z dnia 15 lutego 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające dotychczasowe rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które uchyliło przepisy § 8 i § 9 ust. 2 pozwalające stosować powyższe rozporządzenie, także do emerytów i rencistów policyjnych.

Podstawę materialnoprawną przyznawania policjantom ww. świadczenia stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Podniósł, iż uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji, tj. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Dodał, że uprawnienie określonych organów Policji do wydawania decyzji administracyjnych w powyższym zakresie w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wynikało z przepisów § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dniem 1 stycznia 2006 r., na mocy § 1 pkt 1 i 2 swego rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U Nr 266, poz. 2246) uchylił przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co w praktyce oznacza, że nie istnieje podstawa materialnoprawna do tego, by emerytowi czy renciście policyjnemu przyznać prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Organ zauważył, że rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., usuwające z obrotu prawnego normy o charakterze materialnym oraz kompetencyjnym w aspekcie prawa emeryta (rencisty) policyjnego do równoważnika pieniężnego, było przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, orzekł, że ww. rozporządzenie jest zgodne z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W ocenie Trybunału, powołana ustawa nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, co w kontekście uchylenia § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów lub rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego również za remont zajmowanego lokalu, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że aby posiadać uprawnienie do przedmiotowego świadczenia, należy więc spełnić podstawowe kryterium – posiadać status policjanta.

Zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Tak więc, decyzję o cofnięciu uprawnienia wydaje się, jeżeli policjant został zwolniony ze służby, np. w związku z przejściem na emeryturę. A.B. nie mieści się więc w kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę do uznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ I instancji prawidłowo więc orzekł o cofnięciu mu uprawnień do przedmiotowego świadczenia przyznanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a., organ odwoławczy uznał, że nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, jakie uprzednio zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto, zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez wadliwą kontrolę decyzji organu I instancji. Podniósł, że fakt niewzięcia udziału przez skarżącego w postępowaniu jest uchybieniem kwalifikowanym, które wobec ostatecznej decyzji skutkowałoby wznowieniem postępowania.

W ocenie skarżącego, nie wydaje się zaś konieczne wykazanie, w jaki sposób brak udziału strony wpłynął na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się do powołanego przez skarżącego orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego to wynika, że samo uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji powoduje, iż z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości, nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie rozstrzyga o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela – funkcjonariusza policji korzystającego z prawa do renty, w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu w sytuacji, gdy legitymuje się on pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Zdaniem skarżącego, czym innym jest – zgodne z Konstytucją – cofnięcie (odebranie) uprawnienia na przyszłość, a czym innym zasada domniemania prawidłowości i trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), na mocy której strona nabyła prawo – również ściśle związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Ostateczność decyzji oznacza, że jej zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Domniemywa się również, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, dlatego też organ jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Organy obu instancji nie wskazały przepisów szczególnych pozwalających na zastosowanie art. 163 k.p.a., odwołały się zaś jedynie do abstrakcyjnej wykładni zawartej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego i oceniły ponownie przesłanki uzyskania świadczenia przez stronę twierdząc jedynie, że skarżący – emeryt policyjny – nie ma prawa do świadczeń, mimo związania tak jego, jak i ich ostateczną decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno Komendant Stołeczny Policji, jak i Komendant Rejonowy Policji Warszawa II nie naruszyli ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1623/10, oddalił skargę A.B..

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez skarżącego, wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1169/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że zarówno z akt postępowania przed organami Policji, jak i z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. A.B. wystąpił o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wraz z ustawowymi odsetkami, czym zainicjował wszczęcie postępowania administracyjnego. Żądanie to wyznaczało zatem zakres sprawy administracyjnej. Tymczasem, jak wyjaśnił następnie NSA, organ nie rozstrzygnął o żądaniu skarżącego, lecz wszczął z urzędu postępowanie, w którym cofnął mu uprawnienie do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wskazanej rozbieżności między treścią żądania skarżącego określającego przedmiot sprawy administracyjnej, a treścią rozstrzygnięcia organu w rozpoznawanej sprawie i kwestii tej nie wyjaśnił. W ocenie NSA, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął zatem, że wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło w wyniku złożenia przez niego wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r., a nie z urzędu.

Tym samym, WSA w Warszawie orzekł o prawidłowości postępowania wszczętego z urzędu dotyczącego innego przedmiotu, niż określony podaniem skarżącego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wnioskodawca nie domagał się przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz wywodził swe uprawnienie i żądanie wypłaty z ostatecznej decyzji z dnia 29 sierpnia 2002 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego. Zdaniem NSA, oznacza to, że przedmiot postępowania zakończonego ostateczną decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia 10 sierpnia 2010 r. nr [..]i przedmiot postępowania określony żądaniem skarżącego zamieszczonym we wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. stanowią dwa zupełnie odrębne przedmioty i i podlegają rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach.

Jednocześnie Sąd II instancji przypomniał, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie można ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Nadto, NSA podkreślił, iż zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową decyzji, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji, i to bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnienia, a następnie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji. Pierwszą bowiem czynnością, o jakiej został poinformowany była decyzja o cofnięciu mu uprawnienia do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Skoro zatem skarżący nie wiedział o toczącym się z urzędu postępowaniu, to nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji jego zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. oparte na stwierdzeniu, że nie wykazał on, iż uniemożliwiono mu podjęcia konkretnie wskazanej czynności, co miało wpływ na wynik sprawy, stanowiło istotne naruszenie tego przepisu mające wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że stosownie do art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Analizując sprawę pod tym kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji dotknięte są kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten, jak dalej wywodził Sad pierwszej instancji, ma charakter gwarancji procesowej dla strony postępowania i zabezpiecza obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady czynnego udziału strony, wyrażonej w art. 10 K.p.a. W myśl tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1).

Odstępstwo od tej zasady może wystąpić w sytuacjach wyjątkowych, tj., gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Co więcej, obowiązywanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest niezależne od okoliczności, czy inicjatywa wszczęcia postępowania pochodzi od strony (wszczęcie postępowania na żądanie strony), czy też od organu (wszczęcie postępowania z urzędu), z tą jednak uwagą, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu pierwszą czynnością organu decydującą w istocie o dalszej realizacji tej zasady jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w ten sposób. O obowiązku tym stanowi art. 61 § 4 K.p.a., w myśl którego, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że orzekające w sprawie organy Policji nie wypełniły nałożonych na nie w tym zakresie obowiązków. Wydane w sprawie decyzje dotyczyły cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługującego dotychczas skarżącemu w oparciu o decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 29 sierpnia 2002 r. nr [..]. Organ I instancji – Komendant Rejonowy Policji Warszawa II wydając, w dniu 17 czerwca 2010 r., decyzję o nr [..], nie zakończył postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego, a decyzja ta kończyła w pierwszej instancji postępowanie wszczęte przez organ z urzędu. Zakończone tą decyzją postępowanie nie rozstrzygało o zasadności żądania skarżącego, zamieszczonego w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r., w którym skarżący wystąpił o wypłatę równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 wraz z odsetkami ustawowymi.

Porównanie treści żądania zamieszczonego w wyżej opisanym wniosku z osnową decyzji z dnia 17 czerwca 2010 r. prowadzi do wniosku, że dokumenty te dotyczą odmiennych przedmiotów. W rezultacie o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego A.B. dowiedział się dopiero z chwilą doręczenia wydanej w tym przedmiocie decyzji organu I instancji, a zatem już w momencie zakończenia postępowania w pierwszej instancji. W ten sposób skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności skarżący nie miał możliwości wzięcia udziału w postępowaniu wyjaśniającym, czyli nie brał udziału na tym etapie postępowania, który ma dla ochrony praw strony znaczenie najważniejsze. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to również wpływ na stosowanie prawa materialnego lub procesowego. Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą opisaną wadą prawną.

Sad pierwszej instancji podsumował, ze wobec stwierdzenia tego rodzaju naruszenia prawa, był zobowiązany uchylić zaskarżone decyzje w całości. Wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie do zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. Obowiązek ten ciążyć będzie również na organie II instancji, o ile strona skorzysta ze środka odwoławczego.

Skargę kasacyjną złożył A.B.. Zaskarżył wyrok Sądu I instancji wydany 24 maja 2012 roku w sprawie za sygn. II SA/Wa 465/12 w części, tj. w zakresie pkt 1.

Stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił wydanie powyższego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 5 ustawy o Policji (w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że zaskarżona decyzja – będąca w istocie rozstrzygnięciem abstrahującym od przedmiotu postępowania i wydanym poza jego ramami wyznaczonymi żądaniem skarżącego – nie była obciążona kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność.

Stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił wydanie powyższego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a przez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji mimo obciążenia jej kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa;
2. 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a., polegające na nieprzeprowadzeniu pełnej kontroli sprawy pod względem jej zgodności z prawem i w zakresie wyznaczonym jej granicami, a w ramach tych granic – nieuwzględnienie w pełnym zakresie stanowiska prawomocnego orzeczenia NSA sygn. I OSK 1169/11, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy;
3. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. przez nie sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wiążących dla organu, pełnych i prawidłowych (tj. odnoszących się do prawidłowo oznaczonych ram postępowania administracyjnego) wskazań w zakresie prowadzonego ponownie postępowania, wszczętego wnioskiem skarżącego z 29 grudnia 2008 r. i poprzestanie na wskazaniach odnośnie do podjętego z urzędu rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego;
4. 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie w toku wyrokowania granic postępowania prawidłowo oznaczonych na podstawie "akt sprawy": nie wynikające z tych akt oznaczenie granic kontrolowanego postępowania i nieustosunkowanie się w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz uzasadnieniu wyroku do prawidłowo wskazanej istoty sprawy poddanej kontroli sądowej.

Działając na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie można podzielić zarzutów procesowych skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok nie narusza przepisów art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. Oparty o te przepisy opis naruszenia sformułowany jako nieprzeprowadzenie pełnej kontroli sprawy pod względem jej zgodności z prawem i w zakresie wyznaczonym jej granicami, a w ramach tych granic nieuwzględnienie w pełnym zakresie stanowiska prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie I OSK 1169/11, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, nie odpowiada rzeczywistej treści zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia.

Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem legalności, tak jak tego wymaga przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. zastosował w wyroku środki przewidziane w ustawie, tzn. uchylił zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (art. 135 P.p.s.a.), a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (art. 152 P.p.s.a.), a nadto orzekł o zwrocie, na rzecz skarżącego, kosztów postępowania (art. 200 P.p.s.a.). Rozpoznał, jak przewiduje art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., skargę na decyzję administracyjną. Dyspozycja art. 134 § 1 P.p.s.a. ustanawia obowiązek rozstrzygania w granicach sprawy. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy, niż ta, w której wniesiono skargę (por. Barbara Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 103/97, OSP 1999/1/s. 51).

Nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał innej sprawy, niż sprawa w której wniesiono skargę. Kontrolę legalności zaskarżonej decyzji przeprowadził w pełnym zakresie, o czym świadczy uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. To, czy kontrolę tę przeprowadził w sposób odpowiadający wymogom prawa procesowego i materialnego jest zagadnieniem, które wykracza poza dyspozycję art. 134 § 1 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok nie naruszył przepisów art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a., gdyż przepisy te nie były stosowane w trakcie orzekania przez Sąd pierwszej instancji.

W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1169/11, na Sądzie pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, spoczywały natomiast obowiązki wynikające z art. 190 P.p.s.a. Na mocy tego przepisu, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest sprzeczny z oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. Sąd ten ustalił, że brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, w tym przypadku brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, stanowił naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 61 § 1 i 4 K.p.a. oraz naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Wobec ustalenia takiego uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny sformułował taką wykładnię norm procedury administracyjnej, według której naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową decyzji, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a przesłanka ta uzasadnia uchylenie decyzji, bez względu na to, czy uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznający sprawę Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem, bez naruszenia art. 190 P.p.s.a., stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. Po pierwsze, wskazania co dalszego postępowania są normowane przepisem art. 153 P.p.s.a. Instytucja materialnej prawomocności orzeczenia unormowana w art. 170 P.p.s.a. nie dotyczy wskazań, które sąd uwzględniający skargę obowiązany jest zawrzeć w uzasadnieniu wyroku. Po drugie, ocena i wskazania co do dalszego postępowania mogą odnosić się jedynie do rozpoznawanej sprawy – muszą mieścić się w granicach sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. Granice sprawy wyznaczała zaś podjęta z urzędu zaskarżona decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stronie, która uważa, że nie rozstrzygnięto jej wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, służą środki prawne wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z tych samych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy poddać zaskarżoną decyzję badaniu co do zgodności z przepisami postępowania. Kontrola zgodności decyzji z przepisami o postępowaniu administracyjnym, o ile nie zachodzą przesłanki nieważności, prowadzona jest w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Kontrola ta najpierw powinna zmierzać do ustalenia istnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania, tak jak wad stwierdzających nieważność decyzji, skutkować winno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Jedynie w tych wypadkach możliwe jest uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czy też nie.

Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2008, s. 356-357; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 919/05, ONSA i wsa 2007/1/7). Skoro zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie administracyjne musi być powtórzone, ocena prawna tej decyzji z punktu widzenia prawa materialnego byłaby bezprzedmiotowa (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981/1/7; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt OSK 751/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://nsa.gov.pl/).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.