Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Rz 1774/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, oddalono skargę R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Powyższy wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 4 października 2016r. Prezydent Miasta R. zawiadomił skarżącą, że jej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w części dotyczącej przyznania ww. świadczenia na pierwsze dziecko pozostaje bez rozpatrzenia. W piśmie tym przedstawiono treść wcześniejszego wezwania z dnia 1 sierpnia 2016r. i podano, iż wobec niezgłoszenia się przez skarżącą do organu w celu uzupełnienia wniosku części I pkt 4 i 7.3 oraz niedoręczenia żądanych dokumentów, mimo prawidłowego doręczenia wezwania, wniosek pozostaje bez rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] października 2016r. Prezydent Miasta R. przyznał świadczenie wychowawcze na drugie dziecko, na okres od [...] kwietnia 2016r. do [...] marca 2017r.
Ww. zawiadomienie o pozostawieniu wniosku w części bez rozpatrzenia doręczono skarżącej w dniu 10 października 2016r. W dniu 20 października 2016r. do organu I instancji wpłynęło - kierowane do Wojewody P. - zażalenie na pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. poz. 195 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.p.w.d", stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy ustalił, że zażalenie wniesiono przeciwko pochodzącemu od Prezydenta Miasta R. zawiadomieniu o pozostawieniu w części podania bez rozpoznania. Zawiadomienie to było konsekwencją nieuzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego.
W świetle zaś art. 19 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. obowiązkiem organu było wezwać stronę do uzupełnienia lub poprawienia nieprawidłowo wypełnionego wniosku i wyznaczyć w tym celu określony termin. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zarówno przepisy u.p.p.w.d., jak i K.p.a. nie przewidują w takich sytuacjach wydania aktu administracyjnego w postaci decyzji albo postanowienia. Tak więc zażalenie na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest niedopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym, tj. braku możliwości zaskarżenia tego rodzaju czynności procesowej organu administracyjnego.
Skargę na powyższą decyzję złożyła R. G. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 37 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zażalenie na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest niedopuszczalne, a art. 134 i 144 K.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie było niedopuszczalne. Zarzucono również organowi brak działań mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, że wykonała skierowane do niej wezwanie, uzupełniając wniosek o przyznanie świadczenia. Zdaniem skarżącej pomimo uzupełnienia wniosku organ pozostawił go bez rozpoznania i bez zachowania wymogu postanowienia albo decyzji zakończył postępowanie administracyjne. Dodatkowo skarżąca wskazała, że strona postępowania winna mieć możliwość odwołania się od czynności kończącej sprawę administracyjną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając powyższą skargę jako bezzasadną wskazał, że z uwagi na sformułowane zarzutu dotyczącego "bezczynności w odniesieniu do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. braku działań mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy" (pkt 3 skargi) wezwano do sprecyzowania czy wniesiona skarga była również skargą na bezczynność organu, a jeśli tak to czy organem bezczynnym jest organ I czy też II instancji – w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że skarga dotyczyła wyłącznie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2016r. Za przedmiot skargi zgodnie z powyższym Sąd I instancji uznał wyłącznie ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., gdyż bezsprzecznie postanowienie to wskazano jako przedmiot zaskarżenia sądowi administracyjnemu.
Następnie Sąd I instancji odnosząc się do przywołanej w skardze uchwały 7 sędziów NSA i stwierdził, że nie można zgodzić się z poglądem, iż czynność pozostawienia podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno – technicznej, bo wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe, to pozostaje on w bezczynności – bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie jest czynnością, od której przysługuje zażalenie. Z tego też względu Sąd I instancji podzielił argumentację organu stwierdzającą niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą na pozostawienie pisma bez rozpatrzenia. Dalej Sąd stwierdził, że wobec wyraźnego wskazania przedmiotu zaskarżenia Kolegium zasadnie zastosowało przepis art. 134 w związku z art. 144 K.p.a.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Sąd I instancji uznał, że przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia nie mogły być - z uwagi na inny przedmiot sprawy - brane pod uwagę zarzuty dotyczące ewentualnej bezczynności któregoś z organów, w tym naruszenie art. 37 K.p.a. Kwestie te mogą zostać zbadane wyłącznie w sprawie ze skargi na bezczynność. Wobec podniesienia zarzutu bezczynności i wyraźnego stanowiska skarżącej, skargi te zostały odrębnie zarejestrowane i kwestia bezczynności organu jest przedmiotem odrębnego postępowania.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, R. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez uznanie, iż odwołanie w sprawie jest niedopuszczalne, podczas gdy skarżącej przysługiwało prawo wniesienia zażalenia;
- 2. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niezapoznanie się z materiałem dowodowym i jego nieuwzględnienie oraz brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie wnioskodawcy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę wyroku "poprzez przyznanie skarżącej prawa do zwrotu nieruchomości lub jej równowartości", wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, jaki środek prawny przysługuje stronie w sytuacji gdy ta kwestionuje legalność pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.), w szczególności czy środkiem tym jest odwołanie (zażalenie) (art. 134 w związku z art. 144 K.p.a.). Skarżąca kasacyjnie uznając, iż zaskarżenie pozostawienia podania bez rozpoznania winno nastąpić zażaleniem, zdaje się nie dostrzegać wieloletniej dyskusji zarówno judykatury, jak i jurysprudencji na powyższy temat, zwieńczonej uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiącą, iż pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (vide: uchwała NSA z dnia 3 września 2013r. sygn. akt I OPS 2/13 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała ta przesądziła, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia.
Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje w bezczynności bowiem odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
Powyższa uchwała - co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. - jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego. Tym samym Sąd I instancji odwołując się do jej treści prawidłowo uznał, iż odwołanie (zażalenie) nie jest adekwatnym środkiem prawnym do zakwestionowania pozostawienia podania bez rozpoznania. Tak więc trafnie podzielił zapatrywanie organu, iż wniesione przez stronę zażalenie na pozostawienie podania bez rozpoznania jest niedopuszczalne. Nie można więc potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., tym bardziej, że przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenie pochodzi z okresu sprzed podjęcia ww. uchwały.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. bowiem sposób sformułowania tegoż zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.
Postawiony zarzut kasacyjny nie spełnia powyższych wymagań bowiem pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia, w tym w szczególności zawiązania do okoliczności badanej sprawy. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi natomiast do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Ponadto wadliwości powyższego zarzutu należy upatrywać w błędnym określeniu naruszonego przepisu, pomijającym przybliżenie konkretnych jednostek redakcyjnych art. 77 K.p.a. Tak sformułowany zarzut kasacyjny również uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.