Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. III SA/Łd 253/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO lub Kolegium), z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie – uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] lutego 2011 r. nr [...].
W uzasadnieniu przestawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. skierował P. Z. o na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii "[...]". U podstaw decyzji legło pismo Kierownika Oddziału Toksykologii Kliniki Chorób Zawodowych i Toksykologii z którego wynikało, że istnieje duże prawdopodobieństwo przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych. W odwołaniu tej decyzji P. Z. podał, że będąc w dyskotece zażył drażetki, co spowodowało zatrucie organizmu. Nie jest narkomanem ani alkoholikiem i dotychczas nie zatrzymano go pod wpływem środków odurzających. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i powołało art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej zwanej ustawą) oraz § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U Nr 2, poz. 15).
W świetle tych przepisów uprawdopodobnienie istnienia zastrzeżeń i wątpliwości co do stanu zdrowia odwołującego się wynikają z informacji przekazanych przez Kierownika Oddziału Toksykologii Kliniki Chorób Zawodowych i Toksykologii.
W skardze P. Z. podniósł, że decyzje organów są niezgodne z prawem, a jednodniowy pobyt w szpitalu nie powinien być powodem skierowania na badania lekarskie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz decyzję Prezydenta Miasta Łodzi i zacytował art. 122 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wedle którego, badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia, co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem. Natomiast według treści § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem (Dz. U. Nr 2, poz.
15) wydanego na podstawie art. 123 ustawy wynika, że starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Organ może skierować konkretną osobę na badanie lekarskie pod dwoma warunkami. Po pierwsze, musi istnieć przesłanka "nasuwających się zastrzeżeń, co do stanu zdrowia" tej osoby, a po drugie, zastrzeżenia do stanu zdrowia muszą być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania na skutek wiarygodnej informacji. Podstawą wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdem. Organy administracji nie są wyłączone od badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco motywowana do powzięcia takich wątpliwości. Zdaniem WSA pismo Oddziału Toksykologii Kliniki Chorób Zawodowych i Toksykologii w Ł. nie zawierało żadnych danych na poparcie zgłoszonych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, w kontekście dopuszczalności posiadania uprawnień do kierowania pojazdami, aby wyłącznie na podstawie tego wniosku skierować P. Z. na kontrolne badania lekarskie. Konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności podniesionych w piśmie i wyjaśnień skarżącego. W tej sprawie organy administracji publicznej obu instancji naruszyły przepisy K.p.a o postępowaniu wyjaśniającym, gdyż akta administracyjne sprawy zostały ograniczone do wskazanego opisanego wcześniej pisma.
W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, w oparciu o art. 173 w związku z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), zaskarżyło wyrok WSA w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. prawo materialne, to jest:
- - art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.), w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r., Nr 24, poz. 215 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że przypadki nasuwające zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego nie stanowią samoistnej przesłania, co do skierowania kierującego pojazdem na badania lekarskie przeprowadzone w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, lecz winny być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania.
- 2. przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone,
- - art. 151 P.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi,
- - art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, oraz brak wykazania, że wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie tych zarzutów sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; alternatywnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Natomiast z treści § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem (Dz. U. Nr 2, poz. 15), wydanego na podstawie art. 123 ustawy wynika, że starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Według SKO, za odpowiadającą prawu materialnemu należy uznać tezę, iż do skierowania osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami koniecznym jest zaistnienie przypadku - wynikającego z uzyskania wiarygodnej informacji - nasuwającego zastrzeżenia co do stanu zdrowia, aby, przedmiotowe zastrzeżenie(a) mogło powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.
Dlatego jest pozbawione podstaw prawnych stanowisko WSA, że obok powyższych dwóch przesłanek koniecznym jest również, aby zastrzeżenia co do stanu zdrowia musiały być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania na skutek wiarygodnej informacji. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie stwierdził, że nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdem, zaś organy administracji nie są wyłączone od badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco motywowana do powzięcia takich wątpliwości. Oczywistym jest, że nie wystarczą same wątpliwości, o których mowa wyżej. Niemniej jednak zadaniem organu nie jest weryfikacja, czy uzyskana informacja jest wystarczająco motywowana do powzięcia takich wątpliwości, lecz czy informacja ta jest wiarygodna.
Nie sposób zakwestionować, że pismo Kierownika Oddziału Toksykologii Kliniki Chorób Zawodowych i Toksykologii z dnia [...] stycznia 2011 r. nasuwa wątpliwości co do stanu zdrowia P. Z., gdyż informacja w tym zakresie wprost wynika z przedmiotowego pisma. Ponadto jest to informacja wiarygodna, gdyż pochodzi od lekarza, tj. osoby, która posiada specjalistyczną wiedzę w zakresie medycznym. Nie jest to również informacja "gołosłowna", gdyż została sformułowana w wyniku przeprowadzonych badań konsultacyjnych i dwudniowej obserwacji szpitalnej. Informacja ta z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazuje na zmniejszenie sprawności P. Z., jako kierującego pojazdem, gdyż autor przedmiotowego pisma wyraźnie podnosi, że "istnieje duże prawdopodobieństwo występowania u w/w przeciwwskazań zdrowotnych w tym względzie [przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych]." W świetle powyższego nie można zgodzić się z WSA, że koniecznym było ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, w sposób wyczerpujący nie zebrano całego materiału dowodowego, czy też, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie udowodniono, iż zachodzi przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia P. Z. w zakresie mogącym powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.
WSA błędnie wskazuje na naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Realizacja zalecenia ponownego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego sprowadzałaby się do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ocenę przedmiotowej opinii (wyrażonej w przedmiotowym piśmie) podczas, gdy kwestia zdolności P. Z. do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę. Należy odróżnić przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie od etapu badania lekarskiego mającego na celu weryfikację istnienia zastrzeżeń w stanie zdrowia, który kończy się wydaniem orzeczenia lekarskiego w tym zakresie. Odmienne są przesłanki dla decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, od przesłanek dla podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia.
Wątpliwości i zastrzeżenia zgłaszane przez podmioty posiadające specjalistyczną wiedzę medyczną, co do osób posiadających uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi, stanowić winny o uprawdopodobnieniu takich zastrzeżeń i wątpliwości Wskazano także, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, a rozważania odnoszą się wyłącznie do kwestii merytorycznej interpretacji art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.). Podkreślono końcowo, że WSA nie ocenił zebranego materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (dalej: P.r.d.) nie wskazuje, czy WSA dopuścił się błędnej interpretacji czy też błędnego zastosowania, lub obu tych postaci naruszeń regulacji materialnoprawnej jednocześnie. Niesprecyzowanie sposobu naruszenia prawa materialnego oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie powinien ocenić intencje autora skargi kasacyjnej, a to kłóciłoby się z założeniami postępowania kasacyjnego. Dalsza część zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje na nieistniejący § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 24, poz. 215 z późn. zm.). Otóż § 2 tego nieobowiązującego już dziś rozporządzenia nie był podzielony na ustępy. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie wskazał niezbędnego dla merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej elementu w postaci rodzaju naruszenia prawa materialnego, a ponadto przytoczył nieistniejący przepis prawa materialnego, to zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku.
Kolejny zarzut oparto na naruszeniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. zostały przez orzekające organy naruszone. Aby odnieść się do tej kwestii należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego, które ustalały okoliczności aktualizujące kompetencje starosty do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. W stanie prawnym stanowiącym materialno - prawne źródło kontrolowanej przez WSA decyzji, przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 P.r.d., brzmiał następująco: badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia, co do stanu zdrowia. Dla porządku zaznaczyć należy, że art. 122 P.r.d. został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r., w związku z wejściem z życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30 poz. 151 ze zm.).
Okoliczności, w jakich starosta mógł kierować na badania, precyzowało rozporządzenie Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem (Dz. U. Nr 2 poz. 15, zwane dalej rozporządzeniem Ministra Zdrowia). Zauważyć w tym miejscu wypada, że skarga kasacyjna w uzasadnieniu powołuje raz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 24, poz. 215 z późn. zm.), a w innym miejscu - § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia.
Powoływany § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia stanowi, że starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Powyższy przepis był interpretowany przez WSA /chociaż w uzasadnieniu błędnie wskazano § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia/ i należy zgodzić się ze stanowiskiem, że wydanie decyzji kierującej na badania uzależnione zostało od uzyskania przez starostę wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Konsekwencją tego poglądu jest stwierdzenie, że organy nie są wyłączone od badania czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco motywowana do powzięcia takich wątpliwości.
W ocenie skargi kasacyjnej pismo Kierownika Oddziału Toksykologii Kliniki Chorób Zawodowych i Toksykologii zawierało takie informacje. Dla jasności przytoczyć można treść owego pisma, datowanego na dzień [...] stycznia 2011 r. Stwierdzano w nim: "Zwracamy się z prośbą o zweryfikowania decyzji o braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych u P. Z. /.../. Informujemy, że w wyniku przeprowadzonych badań konsultacyjnych i obserwacji szpitalnej w dniach 19.12-20.12.2010 r. istnieje duże prawdopodobieństwo występowania u w/w przeciwwskazań zdrowotnych w tym względzie. Według naszej opinii pacjent powinien być poddany badaniom specjalistycznym w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy".
Przy takiej treści pisma WSA zasadnie stwierdził naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym. Nie można bowiem kierować obywatela na przymusowe badania lekarskie na podstawie pisma niepopartego argumentami uwiarygodniającymi nieakceptowany przez prawo stan zdrowia osoby uprawnionej do prowadzenia pojazdów. Nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący pojazdem nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu, lecz muszą mieć one charakter wiarygodny (niewątpliwy) a więc wskazujący na obiektywnie znaczne prawdopodobieństwo złego stanu zdrowia.
Pismo z dnia [...] stycznia 2011 r., w swej treści lakoniczne, stanowiło jedyny dowód w sprawie, który przez organy oceniony został jako wystarczający do skierowania na badania lekarskie. Zatem ma rację WSA przyjmując, że organ, do którego owe pismo wpłynęło, nie był zwolniony od zweryfikowania jego treści pod kątem tego czy przytacza ono okoliczności wskazujące na zastrzeżenia, o których mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 P.r.d. Wypada przypomnieć, że w świetle przepisów K.p.a. organ prowadzący postępowanie powinien kierować się zasadą swobodnej oceny dowodów, zaś legalna ocena dowodów, ograniczająca kompetencje śledcze organu administracji może być stosowana, o ile wynika wprost z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przepisy takie, ograniczające zasadę swobodnej oceny dowodów, nie istnieją. Stąd też przyjęcie, że wystarczającym dowodem jest w istocie nieuzasadniona opinia Kierownika Oddziału Toksykologii, prawidłowo ocenione zostało jako naruszenie przez organy przepisu art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego zarzut naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania, jest nieusprawiedliwiony.
Również jako chybiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie konkretne okoliczności czy zarzuty skargi zostały przez WSA pominięte. Uzasadnienie środka odwoławczego ograniczono do stwierdzenia, że wyrok WSA jest lakoniczny i nie oceniono zebranego materiału dowodowego. Tymczasem wbrew wyrażonemu poglądowi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie sprowadza się tylko do interpretacji art. 122 ust. 1 pkt 4 P.r.d. ale zawiera wszystkie element przewidziane przepisem art. 141 § 1 p.p.s.a., w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. W konsekwencji nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.