Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., I SA/Wa 910/10, po rozpoznaniu skargi M. D., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]i decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]wydane w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymywało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą ustalenia M. D. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania M. D. zasiłku pielęgnacyjnego, a w dniu [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie swoją decyzją uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy ponownie odmówił skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że M. D. została skierowana do domu pomocy społecznej dnia 14 sierpnia 2002 r. W tej sytuacji zgodnie z brzmieniem art. 158 ustawy o pomocy społecznej nie przysługuje jej dodatek pielęgnacyjny. Wskazał też, że ZUS wydał decyzję w sprawie dodatku pielęgnacyjnego ustalającą prawo do tego świadczenia, która pozostaje w obrocie prawnym. Wypłata dodatku została wstrzymana na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezydent nie ma możliwości prawnych wzruszenia decyzji ZUS i jest nią związany. Wobec tego uznał, że nie są spełnione przesłanki określone w art. 16 ust. 6 i zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje.
Od tej decyzji odwołanie wniosła M. D. podnosząc, iż spełnia warunek do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższe odwołanie wskazało, iż stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 lipca 2009 r. wynika, iż M. D. przyznany został dodatek pielęgnacyjny, a decyzja przyznająca to świadczenie jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż w sprawie zaistniała przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, iż osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. D. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że mając ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego w rzeczywistości go nie otrzymuje i stan taki pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a ponosząc w 70% swojego dochodu koszty pobytu w domu pomocy społecznej nie stać ją na leki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227). Przysługuje on osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywające w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu.
Sąd dodał, że do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej nie należał się również pensjonariuszom domów pomocy. Wynikało to z art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w pierwotnym brzmieniu). Od dnia 1 stycznia 2004 r. omawiany dodatek przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów, skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 158 ustawy o pomocy społecznej). Skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej przed datą 1 stycznia 2004 r. i nie przebywa poza domem pomocy społecznej.
Odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy pierwszej instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego") uznając, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznającej prawo do dodatku, której treścią organy czują się związane. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku. W ocenie Sądu organy administracji nie wzięły pod uwagę, że decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego na datę jej wydania, a od tego czasu zmienił się dwukrotnie stan prawny (najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego najpierw na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie na podstawie art. 158 ustawy o pomocy społecznej.
Zdaniem Sądu wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mogło nastąpić jedynie gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.) lub nie istniało (pkt 4 tego artykułu), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie wchodziły w tym przypadku w grę, a ustawa o emeryturach i rentach z FUZ nie przewiduje możliwości zawieszenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego.
Sąd zauważył, iż wstrzymanie wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest czynnością organu rentowego powodującą zaniechanie wypłaty w sytuacjach opisanych w art. 134 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Wstrzymanie wypłaty świadczeń nie następuje ex lege od momentu wystąpienia okoliczności wymienionych w przepisie, lecz z mocy decyzji organu rentowego, która powinna być doręczona zainteresowanemu, z podaniem przyczyny wstrzymania i pouczeniem tej osoby o terminie i sposobie odwołania. Wstrzymanie wypłaty w następstwie zawieszenia prawa różni się od wstrzymania wypłaty wskutek jego ustania tym, iż w przypadku zawieszenia wypłatę wznawia się od dnia ustania przyczyny zawieszenia, a przy ustaniu wstrzymanie wypłaty jest definitywne. Ewentualne ustalenie uprawnień do świadczeń wymaga więc ponownego postępowania w sprawie Komentarz do art. 134 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. K Antonow, M. Bartnicki, B. Suchacki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz ABC, 2009 r., wyd. III).
Na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w wyżej opisanej sytuacji, stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy powinny ustalić, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. W szczególności jaki wpływ na uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego ustalone w decyzji przyznającej ten dodatek miała zmiana stanu prawnego oraz fakt wstrzymania wypłaty dodatku.
Sąd zaznaczył, że wstrzymanie wypłaty świadczeń następuje na podstawie decyzji, a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania. Jeżeli przyjmowałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku było ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo w ogóle nie istniało, trudno byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji przyznającej jej ten dodatek. Organy ustaliły tylko fakt wydania decyzji przyznającej skarżącej dodatek pielęgnacyjny, pominęły zaś ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje. Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego aktualnie może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy winny ustalić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., I OSK 1352/08, wedle którego, aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne, pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne, pełne utrzymanie". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, a więc z tego powodu nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z treści art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. oraz art. 158 ustawy o pomocy społecznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wzięły pod uwagę powyższe rozważania i ustaliły treść decyzji przyznającej skarżącej prawo do dodatku pielęgnacyjnego, jak również treść decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku (jeśli została wydana) i dokonały ich oceny w kontekście ustania bądź nieistnienia prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku braku decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku pielęgnacyjnego organy mają ustalić, jaki wpływ ma faktyczne zaprzestanie jego wypłaty na uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej – p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło ten wyrok w całości, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając wydanie go z naruszeniem:
- I. przepisów prawa materialnego:
- - tj. art. 16 ust. 6 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawomocna decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego;
- II. przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania czynności wyjaśniającym w zakresie treści decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mógł mieć - przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy - na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji.
Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stoi na stanowisku, iż przywołane w sprawie okoliczności nie dają podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Brak jest podstaw do podzielenia zaprezentowanego przez Sąd w zaskarżonym wyroku poglądu, jakoby art.
16. ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych obligował organy do badania treści decyzji o wstrzymaniu dodatku pielęgnacyjnego. W myśl tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z jej niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt. 3 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat.
Stosownie jednakże do treści art. 16 ust. 6 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy pisma ZUS nr 440000/SZU/075/282/09 z dnia 29 lipca 2009 r. stwierdzono, iż skarżącej został przyznany dodatek pielęgnacyjny. Decyzja ta jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym Zatem według art. 16 ust. 6 zaistniała przesłanka negatywna dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Natomiast ewentualna decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku nie może podlegać kontroli organów przyznających zasiłek. Legalność tej decyzji, wydanej przez organ może być badana w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym.
Konsekwencją uznania, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły prowadzić czynności mających na celu ustalenie przesłanek wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, będzie stwierdzenie, że nieprzeprowadzenie owych czynności nie może zostać uznane za naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż w toku niniejszego postępowania naruszone zostały przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tak, by uzasadnić zastosowanie przez Sąd uchylenia wydanych w jego roku decyzji z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Sprawa zakończona uchyloną decyzją Kolegium dotyczyła wyłącznie zbadania uprawnienia skarżącej do świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. W sprawie tak zakreślonej przedmiotowo zebrano cały materiał dowodowy, dający podstawę do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, w związku z tym zasiłku pielęgnacyjnego otrzymywać nie może. Co za tym idzie - do wskazanego w skarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania nie doszło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Za zasadne i dobrze umotywowane należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracji nie ustaliły w sposób zgodny z regułami k.p.a. – art. 77, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 - stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zadowoliły się bowiem wyłącznie pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 lipca 2009 r. z którego wynika, iż M. D. został przyznany dodatek pielęgnacyjny, a decyzja przyznająca to świadczenie pozostaje w obrocie prawnym, przy czym na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wypłata tego dodatku została wstrzymana. Całkowicie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż podstawę do takiego wstrzymania mógł stanowić wyłącznie art. 134 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy, który uprawnia do wstrzymania wypłaty świadczenia, gdy powstaną okoliczności uzasadniające ustanie tego prawa, bowiem zawieszenie wypłaty świadczenia nie może odnosić się do dodatku pielęgnacyjnego.
Konsekwencją takiego wstrzymania, które winno nastąpić w drodze decyzji, jest to, że ewentualne ustalenie uprawnień do tego dodatku wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. W rezultacie jednoznaczne przyjmowanie, jak czynią to organy administracji w swoich decyzjach odmawiających skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, iż jest ona uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego jest mocno przedwczesne. Inaczej mówiąc, nie znając treści rozstrzygnięć organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie dodatku pielęgnacyjnego M. D., nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w sprawie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż "Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". Nie wiadomo więc czy wstrzymanie wypłaty tego dodatku pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż M. D. w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, tym bardziej, iż w sprawie jest niesporne, iż ten dodatek nie jest jej wypłacany.
Istotą art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny uzyskuje osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. Z uwagi na znaczne podobieństwo tych dwóch świadczeń, a w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat, praktyczną tożsamość przesłanek uzyskiwania tych świadczeń, takie niebezpieczeństwo realnie istnieje. Dlatego fundamentalne znaczenie ma ustalenie, czy prawo do dodatku pielęgnacyjnego M. D. nadal przysługuje.
Z powyższych względów oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za nietrafne.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.