Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2059/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 152/11 w sprawie ze skargi A. A., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił powyższą skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż w dniu 10 lipca 2009 r. A. A. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zaś Dyrektor Zakładu Karnego w P. zawiadomił ją w dniu 26 października 2009 r., że jej wniosek zostanie rozpatrzony po otrzymaniu środków finansowych przeznaczonych na pomoc mieszkaniową funkcjonariuszy.

Następnie Dyrektor Zakładu Karnego w P. decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej. W uzasadnieniu podał, że z załączonych materiałów sprawy (umowa nr [...]o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego) wynika, iż A. A. w dniu 21 grudnia 2006 r. uzyskała spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Skoro w toku postępowania ustalono, że stała się ona posiadaczem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w P. przy ulicy A. [...] w dniu 21 grudnia 2006 r., to zaistniała sytuacja wyklucza stronę z kręgu osób uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej, o czym stanowi art. 187 pkt 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, bowiem w dniu 10 lipca 2009 r. była w już posiadaniu lokalu mieszkalnego i miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że wniosek w przedmiotowej sprawie został wniesiony w dniu 10 lipca 2009 r. i sprawa ta, przy założeniu, że należy do skomplikowanych, powinna zostać rozstrzygnięta do dnia 10 września 2009 r. Nie oznacza to wcale, że do tego dnia miał zostać zrealizowany wniosek w postaci wypłacenia pomocy finansowej w określonej kwocie, ale rozstrzygnięcie o uprawnieniach do uzyskania tej pomocy lub ich braku, bowiem sama wypłata pomocy stanowi odrębny etap postępowania i zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (obowiązującego w dniu złożenia wniosku), powinna zostać wypłacona nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy.

Z kolei zawiadomienie organu z dnia 26 października 2009 r. nie spełnia wymogów określonych art. 36 k.p.a., gdyż nie wskazuje konkretnego terminu załatwienia sprawy i z wadliwie sformułowanego zawiadomienia daje się wywieść tylko jednoznaczny wniosek, iż jako strona spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ale jej przyznanie nastąpi z chwilą uzyskania środków finansowych na ten cel, bo jeżeli w przekonaniu organu nie spełnia warunków do przyznania takiej pomocy, to jaki ma sens przesunięcie terminu rozpatrzenia wniosku do czasu uzyskania środków. Przez takie sformułowanie zawiadomienia organ wywołał jej błędne przekonanie, iż spełnia ona warunki do przyznania pomocy, a sama jej wypłata nastąpi w momencie przyznania jednostce środków na ten cel. W obliczu takiego stanu sprawy będąc przeświadczona o tym, że pomoc finansowa jej się należy, zaniechała wniesienia środka zaskarżenia na podstawie art. 37 k.p.a. Powyższe działanie organu narusza również art. 8 k.p.a. Dalej podała, że funkcjonariuszem w służbie stałej jest od dnia 1 marca 2005 r. i od tej daty powstało jej prawo do otrzymania takiego lokalu.

Z uwagi na fakt niezrealizowania uprawnienia do otrzymania lokalu przez Zakład Karny w P., podjęła działania zmierzające do zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, co nastąpiło w dniu 21 grudnia 2006 r. Przed nabyciem tego lokalu nie należała do kręgu osób, które ustawa wyklucza jako uprawnione do otrzymania lokalu lub pomocy finansowej, zatem organ przy rozpoznawaniu sprawy w sposób dosłowny potraktował określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego". Organ nie powinien ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, a mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel, na jaki pomoc ma być przeznaczona. Przyjęcie przez organ wykładni, iż złożenie wniosku przed datą nabycia lokalu rodzi takie uprawnienia, zaś złożenie go po dacie nabycia lokalu, powoduje wygaśnięcie tego prawa jest sprzeczne z intencją ustawodawcy i stanowi próbę obejścia prawa, to jest zwolnienia się organu z obowiązku zapewnienia funkcjonariuszowi lokalu w miejscowości pełnienia służby.

Przepisy prawa nie limitują czasu przyznania pomocy finansowej, to dopóki roszczenie się nie przedawni, może być skutecznie dochodzone przez stronę. Skoro przepisy nie określają w jakiej dacie, tj. przed, czy po nabyciu lokalu wniosek o przyznanie pomocy ma zostać wniesiony, prawo funkcjonariusza, który nie uzyskał przydziału lokalu mieszkalnego staje się wymagalne najpóźniej w dacie nabycia lokalu we własnym zakresie.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu natomiast wskazał, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego udzielana jest na wniosek funkcjonariusza. Data złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest datą wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem. Ocena uprawnienia do pomocy rozstrzygana jest na dzień wszczęcia postępowania, tj. złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej przez osobę zainteresowaną. Tymczasem w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. 10 lipca 2009 r., A. A. posiadała w miejscowości pełnienia służby lokal mieszkalny, co powoduje, że nie spełniała warunków do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Posiadany lokal biorąc pod uwagę, że jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej przysługująca funkcjonariuszowi Służby Więziennej wynosi 7 - 10 m2, odpowiada przysługującej jej normie.

Zatem skarżąca w dniu złożenia wniosku miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej i w dacie złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej nie mogła uzyskać przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Stąd też nie ma ona również prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W dalszej części powołał się na uchwałę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08 i wskazał, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją, organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy i oceniać przesłanki w tym względzie. Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania.

Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nawet, gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca A. A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako wydanych z naruszeniem prawa, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Zakładu Karnego wydanej z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu powołała się na zarzuty zawarte w odwołaniu podnosząc ponadto, że określenie "współwłaścicielką" wskazuje na błędne ustalenie stanu faktycznego, albowiem lokal, który zajmuje, posiada na zasadach lokatorskiego prawa do lokalu. Nabycie lokalu na własność mogłoby nastąpić dopiero z chwilą całkowitej spłaty kredytu zaciągniętego na ten cel, a uzyskanie przedmiotowej pomocy pozwoliłoby na wcześniejszą spłatę zobowiązań finansowych wobec wierzycieli i ewentualne przekształcenie prawa do lokalu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu 10 lipca 2009 r. na wniosek skarżącej, kiedy obowiązywała jeszcze ustawa o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. (Dz. U. z 2002 Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Ponieważ jednak w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523) powoływana dalej jako ustawa o Służbie Więziennej z 2010 r., przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej miały zastosowanie przepisy nowej ustawy i trafnie decyzje organu I i II instancji zostały wydane w oparciu o jej przepisy. W dalszej części Sąd odniósł się do właściwości sądu administracyjnego w przedmiocie rozpatrywania wniesionej skargi w kontekście przepisów nowej ustawy – regulacji zawartych w rozdziale 20 tej ustawy – "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego".

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się bowiem pogląd, że w świetle przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523), spory dotyczące równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, czy równoważnika za remont zajmowanego lokalu powinien rozpatrywać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Stanowisko takie wyrażone zostało np. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 27/11, z dnia 17 marca 2011 r. sygn. III SA/Gd 64/11, czy wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2011 r. II SA/Ol 99/11 i II SA/Ol 100/11. We wskazanych sprawach Sąd uznawał, że sprawa dotycząca równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu jest sprawą ze stosunku służbowego wymienioną w art. 217 ust. 2 ustawy. Skoro jednak nie została ona wymieniona w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy, należy uznać, że ustawa nie przewidziała rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w formie decyzji, a spór w takiej sprawie powinien rozpatrywać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, zgodnie z art. 220 ustawy.

Wydaje się, że pogląd ten miałby zastosowanie także w odniesieniu do sporów dotyczących uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu (art. 184 ust. 1 ustawy). Jednakże – zdaniem Sądu – poglądu tego nie sposób podzielić, bowiem przepisy ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. nie wyłączyły właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. Uprawnienie funkcjonariusza SW w służbie stałej do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu i przesłanki jej przyznania wynikają z art. 184 ust. 1 ustawy. Przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 18 ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy", podobnie jak przepis dotyczący prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178 ust. 1). W rozdziale tym kompleksowo określony został zakres uprawnień funkcjonariuszy SW do lokalu mieszkalnego i formy realizacji tego prawa. W ustawie o Służbie Więziennej z 2010 r. w osobnym rozdziale (20) określono zasady rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego.

Zamieszczony w tym rozdziale, jako pierwszy art. 217 ust. 2 definiuje pojęcie "spraw ze stosunku służbowego". Zgodnie z tym przepisem, przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Przełożony funkcjonariusza SW, co do zasady, sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga w formie pisemnej. Wynika to wprost z art. 217 ust. 1 ustawy, Jednakże w ramach formy pisemnej ustawodawca w niektórych sprawach ze stosunku służbowego przewidział ich załatwienie w trybie postępowania administracyjnego i tym samym kontrolę sądu administracyjnego (art. 218 ust. 1).

Niektóre ze spraw (sprawy wynikające z podległości służbowej i stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego – art. 219 ust. 1 i 2) w ogóle zostały wyłączone z możliwości ich zaskarżania w jakimkolwiek trybie. Spory zaś o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Do tej ostatniej wymienionej grupy spraw, jak wynika z uzasadnień wskazanych wyżej orzeczeń, miałyby zostać zaliczone spory o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu, równoważnika za remont lokalu, czy pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Z taką wykładnią art. 217 ust. 1 w zw. z art.184 ust. 1 i w zw. art. 220 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. Sąd się nie zgodził. Zacytowany wyżej art. 217 ust. 2 ustawy wśród spraw ze stosunku służbowego wymienia: przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego.

Świadczenia pieniężne przysługujące funkcjonariuszom wymienione zostały w odrębnym rozdziale (19) zatytułowanym "Świadczenia funkcjonariuszy". Ustawodawca wymienia je enumeratywnie w art. 193 ust. 1 i są to: zasiłek na zagospodarowanie, zwrot kosztów przejazdu, nagrody roczne i uznaniowe oraz zapomogi, nagrody jubileuszowe oraz dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe. Wyliczenie to niewątpliwie nie obejmuje takich świadczeń jak wypłacany funkcjonariuszom SW równoważnik z tytułu braku lokalu, równoważnik za remont lokalu, czy pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jednakże skoro ustawodawca jednoznacznie zdefiniował w ustawie pojęcie świadczeń pieniężnych, poświęcając im osobny rozdział, a w innym odrębnym rozdziale uregulował świadczenia związane z realizacją prawa do lokalu, to brak podstaw aby sprawy o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego traktować jako sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. Za taką wykładnią art. 217 ust. 2 ustawy przemawia także brzmienie art. 268 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r., który wprawdzie jest przepisem przejściowym, ale jego redakcja ma istotne znaczenie dla zrozumienia treści art. 217 ust.

1. 2. W myśl art. 268 ust. 1 ustawy, sprawy ze stosunku służbowego określone w art. 217 ust. 2 prowadzone na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, a więc starej ustawy o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r., wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy. W świetle art. 268 ust. 2 ustawy postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Uwzględniając brzmienie przytoczonego przepisu należy zauważyć, że gdyby w pojęciu "sprawa ze stosunku służbowego" na gruncie nowej ustawy o Służbie Więziennej mieściło się pojęcie "sprawy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu", czy "sprawy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego", nie byłoby uzasadnienia dla wydzielenia przez ustawodawcę tej ostatniej grupy spraw do odrębnej regulacji w ust.

1. 2. art. 268. Dodatkowo podano, że w wielu przypadkach w rozdziale 20 "Mieszkania funkcjonariuszy" ustawodawca wprost przewiduje, że organ podejmuje swoje działania w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 172 i 175 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej lokal mieszkalny przydziela się decyzją administracyjną. Decyzję administracyjną wydaje się także w przypadku orzekania o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu i równoważnika za remont lokalu (art. 181 ust. 1, art. 182 ust. 6 ustawy). Wprawdzie forma decyzji administracyjnej nie została w ustawie wprost przewidziana dla rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, ale w art. 185 ust 3 zawarta została delegacja dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej. W dniu 29 lipca 2010 r. Minister wydał rozporządzenie w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986), które w § 3 ust 1 przewiduje formę decyzji przy określaniu wysokości rat i terminu wypłat świadczenia. Podobna sytuacja dotyczy równoważnika, o którym mowa w art. 178 ust. 1 ustawy oraz sposobu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, gdzie również w dniu 19 lipca 2010 r. Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920), w którym w § 3 ust. 2 wskazał decyzję jako formę rozstrzygnięcia. Zatem sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi SW pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy, załatwiane są w formie decyzji i przysługuje od nich odwołanie, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast oceniając sprawę merytorycznie stwierdzono, że istotą uregulowań rozdziału 18 ustawy, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy", jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bowiem o lokal mieszkalny w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, a także lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem o wielkości uwzględniającej stan rodziny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej (art. 170 ust. 1 – 4 oraz art. 173 ust. 1 – 3 ustawy). Prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez: 1) przydział lokalu albo 2) przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zwanej dalej "pomocą finansową". Stosownie do treści art. 184 ust. 1 wymienionej ustawy – funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Pomoc finansową przyznaje się funkcjonariuszowi w wysokości 25 % wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m² (art. 185 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 185 ust. 2 ustawy wartość lokalu mieszkalnego, na podstawie której oblicza się wysokość pomocy finansowej, stanowi iloczyn 50 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i ceny metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, publikowanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, służącej wyliczaniu premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W nowej ustawie o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r., podobnie jak w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r., nie został określony czas, w którym funkcjonariusz powinien wystąpić o przyznanie pomocy finansowej przewidzianej w art. 184 ustawy, co mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia, iż wniosek taki może zostać złożony w każdym czasie, tj. przed lub po nabyciu lokalu. Przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy. W art. 184 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. wprowadzony został natomiast zapis, z którego wynika, że pomoc finansowa może być przyznana funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. W myśl art. 172 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się decyzją administracyjną lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 177, uwzględniając następujące okoliczności: 1) brak lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej;
2. 2) przydatność do służby, kwalifikacje zawodowe oraz staż służby w Służbie Więziennej;
3. 3) przeniesienie z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, niebędącej miejscowością pobliską;
4. 4) zajmowanie kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie zamkniętym. Zgodnie zaś z art. 187 powołanej ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi:
5. 1) w razie otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1;
6. 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej;
7. 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;
8. 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że treść przepisu art. 184 ust. 1 ustawy nie może być rozpatrywana w oderwaniu od art. 172, który określa okoliczności, jakie winien uwzględnić organ przydzielając funkcjonariuszowi lokal mieszkalny decyzją administracyjną oraz w oderwaniu od art. 187 ustawy określającego negatywne przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną. Wystąpienie którejkolwiek z nich powoduje bowiem wyłączenie uprawnienia do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie art. 172 ust. 1 ustawy, w konsekwencji również realizację tego prawa w formie pomocy finansowej. Powyższe uregulowania nakładają zatem na organ administracji obowiązek dokładnego zbadania przesłanek określonych w tych przepisach. Stosownie do tego, dokonując ustaleń w zakresie spełnienia przez funkcjonariusza Służby Więziennej przesłanek przyznania pomocy określonej w art. 184 ust. 1 ustawy, organ winien zatem zbadać, czy ubiegającemu się o pomoc przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego i czy było ono zrealizowane w jakiejkolwiek formie.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy skarżąca posiadała w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej jej powierzchni mieszkalnej. Stosownie do treści art. 185 ust. 3 ustawy Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1, uwzględniając rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy oraz jednostki organizacyjne właściwe do wypłaty pomocy finansowej, a także termin i miejsce zwrotu pomocy finansowej. Na podstawie powyższej delegacji Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986 ze zm.). W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać:

1. 1) określenie aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza;
2. 2) określenie celu, na który ma być przyznane świadczenie;
3. 3) informację o korzystaniu w przeszłości przez funkcjonariusza lub jego małżonka z pomocy finansowej.

Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności:

1. 1) umowę ze spółdzielnią mieszkaniową zawartą w formie aktu notarialnego;
2. 2) umowę z firmą deweloperską zawartą w formie aktu notarialnego;
3. 3) umowę przedwstępną kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) zawartą w formie aktu notarialnego;
4. 4) pozwolenie na budowę wraz z kosztorysem budowy domu (§ 2 ust. 3).

W niniejszej sprawie dokumentami załączonymi do wniosku są: umowa o budowę lokalu mieszkalnego z dnia 27 czerwca 2005 r. zawarta pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową " [...]" w P. a A. A. oraz umowa o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego z dnia 21 grudnia 2006 r. zawarta pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową " [...]" w P., a A. A. Wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego skarżąca złożyła dopiero 10 lipca 2009 r., a wiec po upływie około 3 lat od nabycia lokalu od Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w P.. Stąd też w momencie składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego skarżąca już posiadała, a nawet mieszkała w tym lokalu. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że funkcjonariusz spełnia przesłankę do przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Skoro składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego posiadała ona i mieszkała w lokalu przy A. [...] w P., który to lokal odpowiada przysługującej jej powierzchni mieszkalnej, to prawidłowo organy administracji odmówiły przyznania skarżącej pomocy finansowej, ponieważ ma ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 35 k.p.a. wskazano, że jest on zasadny. Naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a poza tym skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie składała zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Od powyższego wyroku w całości, A. A. wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – w postaci art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej, poprzez uznanie, iż skarżąca nie spełniała przesłanek do przyznania jej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

Natomiast w uzasadnieniu podała, że będąc funkcjonariuszem Służby Więziennej z całą pewnością przed nabyciem spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, miała prawo w myśl przepisów ustawy, do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to związane jest nie tylko z faktem, że pozostaje ona funkcjonariuszem Służby Więziennej, ale z charakterem tej służby, to jest z koniecznością zapewnienia funkcjonariuszom ich pełnej dyspozycyjności, a to oznacza zapewnienie im mieszkania, czy domu w miejscowości, w której pełnią służbę lub pobliskiej. Jest także niewątpliwym, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Jednakże w sytuacji, gdy brak jest takiego lokalu, który można byłoby przydzielić funkcjonariuszowi w drodze decyzji administracyjnej – funkcjonariusz ten nabywa z mocy przepisów ustawy – prawo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w art. 184 omawianej ustawy.

Prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest prawem do świadczenia ekwiwalentnego, to jest zamiast świadczenia w postaci przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Bezspornym jest to, iż nie przydzielono jej lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej i ten fakt oznacza, że z mocy prawa nabyła prawo do pomocy finansowej, z którego to prawa mogła w każdej chwili skorzystać, o ile własnym staraniem uzyskałaby taki lokal mieszkalny. Jedyną konsekwencją nabycia przez funkcjonariusza własnym staraniem lokalu jest utrata prawa do równoważnika za brak lokalu i oczywiście brak możliwości przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast prawo do pomocy finansowej, jako uzyskane z mocy prawa, wobec nie przydzielenia skarżącej lokalu w drodze decyzji powinno zostać przez organy zrealizowane niezależnie od tego, kiedy z takim wnioskiem funkcjonariusz wystąpi. Oznacza to, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, że złożenie przez funkcjonariusza wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu służy wyłącznie realizacji prawa nabytego przez tego funkcjonariusza już wcześniej. Podkreśliła także, iż przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej, wymieniają jako możliwe załączniki do wniosku o przyznanie pomocy finansowej umowę ze spółdzielnią mieszkaniową sporządzoną w formie aktu notarialnego, a to oznacza, że w chwili składania wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego wnioskodawca może być już właścicielem tego mieszkania czy domu jednorodzinnego i orzecznictwo w przedmiotowej kwestii jest jednoznaczne, a mianowicie w wyroku NSA z dnia 03 grudnia 2008 r. (I OSK 1833/07) wskazuje się, że artykuł 90 ust. 1 ustawy z 1996 r. o Służbie Więziennej nie określa w jakiej dacie, to jest przed, czy po nabyciu lokalu wniosek o przyznanie pomocy ma być wniesiony.

Wniosek o przyznanie przedmiotowej pomocy może być również złożony po dokonaniu zakupu lokalu mieszkalnego. W dalszej części argumentowała, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest prawem do świadczenia ekwiwalentnego, to jest zamiast świadczenia w postaci przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do pomocy finansowej, jako uzyskane z mocy prawa, wobec nie przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu w drodze decyzji powinno zostać przez organy zrealizowane niezależnie od tego, kiedy z takim wnioskiem funkcjonariusz wystąpi. Złożenie przez funkcjonariusza wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu – zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej – służy wyłącznie realizacji prawa nabytego przez tego funkcjonariusza już wcześniej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 991/07). Dokonując analizy przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie można ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, a należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona.

Skoro więc przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, to dopóki roszczenie się nie przedawni może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1907/03). W zaistniałej sytuacji – zdaniem skarżącej kasacyjnie – organy administracyjne obu instancji stojąc na stanowisku ujawnionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uniemożliwiłyby w praktyce przyznanie funkcjonariuszom pomocy finansowej. W niniejszym przypadku nie ma znaczenia okoliczność, że wniosek o przyznanie prawa do pomocy finansowej złożony został przez skarżącą już po nabyciu prawa do lokalu.

W ocenie A. A. istotnym natomiast jest, w świetle postanowień art. 170 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, czy prawo to wobec niej zostało już wcześniej zrealizowane tj. czy skorzystała ona już w okresie służby z pomocy finansowej określonej w art. 184 ust. 1 tej ustawy. Podkreśliła, że z pomocy takiej wcześniej nie korzystała, choć miała do tego pełne prawo. Nie przydzielono jej lokalu mieszkalnego, w związku z czym zmuszona była podjąć samodzielne działania w celu zapewnienia sobie mieszkania i w tym celu zaciągnęła zobowiązania finansowe w postaci kredytów. Pomoc finansowa winna zostać zatem przyznana chociażby na częściowe pokrycie zaciągniętych zobowiązań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie natomiast z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że podanie A. A. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostało złożone w dniu 10 lipca 2010 r., pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.). W dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie wskazana wyżej ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Zgodnie z art. 268 ust. 2 nowej pragmatyki służbowej dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, postępowania dotyczące m.in. decyzji w sprawach przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów nowej ustawy. Tak więc mimo, że podanie skarżącej zostało złożone pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, to do jego rozpoznania należy zastosować przepisy nowej pragmatyki służbowej.

W tym miejscy należy zaznaczyć, że ustawa z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej wprowadziła odmienne od dotychczasowych rozwiązania prawne w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej, ograniczające administracyjny tryb orzekania w tego typu sprawach, a co za tym idzie kognicję sądów administracyjnych w tym zakresie.

Przepisy rozdziału 20 nowej pragmatyki służbowej w przepisach art. 217 – 220 ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego:

1. – wedle treści art. 218 ust. 1 – 2 i 4 – 5, sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych są rozstrzygane w formie decyzji (ust. 1). Od decyzji tych przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Do postępowań tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 4), zaś od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 5);
2. – art. 219 ust. 1 pkt 1-6 statuuje, że sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: powołania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa i powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. W myśl z art. 219 ust. 2 formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. W tego typu sprawach nie można także złożyć skargi do sądu administracyjnego;
3. – zgodnie z dyspozycją art. 220 ustawy o Służbie Więziennej sprawy ze stosunków służbowych, a niewymienione w art. 218 ust. 1 i w art. 219 ust. 1 i 2. rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W tej grupie znajdują się sprawy o realizację uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, a więc także sprawy o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Podkreślić więc należy, że przepis art. 220 ustawy o Służbie Więziennej w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań (por. Tadeusz Kuczyński, Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych, ZNSA 2010/5-6, s. 257). Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie podlegała, zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzuceniu, ponieważ właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny - sąd pracy.

Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odrzucił skargi, ale wydał w sprawie wyrok oparty na art. 151 P.p.s.a., to należało na mocy art. 189 P.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Jednocześnie w tym stanie rzeczy całkowicie bezprzedmiotowe byłoby odnoszenie do zarzutów skargi kasacyjnej.