Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2059/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 11 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Kraków -Śródmieście Zachód w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 5 listopada 2014 r. nr CXXI/1913/14 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prokurator Rejonowy Kraków – Śródmieście Zachód w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagał się stwierdzenia nieważności w całości ww. uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXXI/1913/14 z 5 listopada 2014 r. Uchwale tej zarzucił:

1. 1) istotne naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm. – "p.r.d.") w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji i w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) polegające na wykroczeniu poza granice upoważnienia ustawowego, poprzez ustalenie wysokości stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów w wypadkach określonych w art. 130a ust. 1-2 powołanej ustawy oraz – w konsekwencji – wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w ww. art. 130a ust. 2a p.r.d., z pominięciem ustawowego kryterium w postaci wysokości kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (miasta na prawach powiatu) oraz przy jednoczesnym uwzględnieniu pozaustawowego kryterium w postaci "wywarcia ekonomicznego nacisku ukierunkowanego na zaniechanie korzystania z infrastruktury drogowej w sposób niezgodny z postanowieniami przepisów", a w konsekwencji arbitralne określenie w § 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów w wysokości maksymalnej, wynikającej z brzmienia art. 130a ust. 6a-6c p.r.d. w związku z przepisami Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2015 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2014 r., poz. 632);
2. 2) istotne naruszenie art. 130a ust. 6 w zw. z ust. 2a p.r.d. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji i w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na wykroczeniu poza granice upoważnienia ustawowego, poprzez dowolne określenie w § 2 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d. w wysokości 50% stawki opłaty określonej w § 1 uchwały w przypadku dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia oraz w wysokości 100% stawki opłaty określonej w § 1 uchwały w przypadku dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia i załadowanie pojazdu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 p.r.d. określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu podejmując uchwałę w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, mianowicie: konieczność sprawnej realizacji ww. zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Rada Miasta Krakowa podczas prac legislacyjnych nad zaskarżoną uchwałą nie przeprowadziła żadnych wyliczeń ani analiz w zakresie rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze miasta Krakowa, a jedynie ograniczyła się do dyskrecjonalnego ustalenia stawek ww. opłat na poziomie maksymalnym, limitowanym zapisami Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014 r. Kwoty przyjęte w zaskarżonej uchwale nie przekraczały co prawda najwyższych dopuszczalnych stawek określonych w art. 130a ust. 6a p.r.d., jednakże brak jakiegokolwiek uzasadnienia ich wysokości przesądzał o tym, iż zostały one przez organ określone w sposób arbitralny.

Jednocześnie organ wykroczył poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 p.r.d. w ten sposób, że przy ustalaniu wysokości ww. stawek wziął pod uwagę nieznane ustawie kryterium w postaci "wywarcia ekonomicznego nacisku ukierunkowanego na zaniechanie korzystania z infrastruktury drogowej w sposób niezgodny z postanowieniami przepisów", co pozostawało w sprzeczności z nakazem zawężającej wykładni upoważnień ustawowych w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

Nadto Prokurator wskazał, że do ustalenia wysokości kosztu jednostkowego w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu zastosowanie powinny mieć ustawowe kryteria zawężające dyskrecjonalność legislacyjną rady powiatu w postaci konieczności sprawnej realizacji ww. zadań oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tymczasem organ w sposób arbitralny przyjął dwa warianty ustalenia wysokości ww. kosztu: w przypadku dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia i załadowanie pojazdu wysokość kosztu jest równa wysokości stawki opłaty za usunięcia pojazdu; natomiast w przypadku samego tylko dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia (bez załadowania pojazdu) wysokość kosztu miała być równa połowie wysokości stawki za usunięcie pojazdu. Ponownie zatem wskazane stawki zostały określone arbitralnie na maksymalnym możliwym poziomie.

Co więcej, przyjęte stawki sugerowały, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, że w praktyce aż połowę globalnego kosztu usunięcia z drogi pojazdu stanowić miał koszt czynności załadowania pojazdu na jednostkę holującą. Przyjęte w zaskarżonej uchwale stawki pomijały ponadto całkowicie czynniki niezwykle istotne dla ustalenia rzeczywistych kosztów poniesionych w związku z koniecznością dojazdu jednostki holującej (dojazdu jednostki holującej i załadowania pojazdu), takie jak np. miejsce, w którym znajdował się pojazd podlegający usunięciu; jego usytuowanie, odległość do pokonania przez jednostkę holującą, odległość od parkingu strzeżonego czy też pora dnia (nocy) i dzień tygodnia, w którym dokonywane miało być usunięcie pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że kompetencja prawodawcza rady powiatu w zakresie ustalenia stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym ograniczona była koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W konsekwencji stawki ww. opłat nie mogły być przez radę powiatu ustalane w sposób arbitralny, w oderwaniu od rzeczywistych poniesionych kosztów. Stawka dotycząca opłat za usunięcia pojazdów musi być jednoznacznie określona, jednakże niezwykle trudne, a wręcz niemożliwe, jest takie ukształtowanie algorytmu wysokości ww. stawki, które w sposób precyzyjny obejmowałyby wszelkie możliwe czynniki kosztotwórcze, dające się zastosować do każdego przypadku. Stawki dotyczące kosztów powstałych w związku z wydaną dyspozycją usunięcia pojazdu nawiązują wprost do stawek określonych w umowach zawartych przez Gminę Miejską Kraków, co wyklucza arbitralność przy określaniu powyższych kwot.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że z treści uchwały wynika niespornie, że "wywarcie ekonomicznego nacisku" na zaniechanie nieakceptowalnych zachowań uczestników ruchu drogowego z punktu widzenia obowiązujących regulacji, było jednym z kryteriów ustalenia wysokości stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z przesłankami, jakimi powinna się kierować Rada Powiatu (tu: Rada Miasta Krakowa) zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. Przepis ten wymienia jedynie konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 powołanej ustawy oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wzięcie pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat innych kryteriów wykraczałoby w sposób niedopuszczalny poza zakres kompetencji uchwałodawczych rady powiatu. W istocie w uzasadnieniu projektu uchwały nie zawarto jakiejkolwiek analizy kosztów usuwania pojazdów np. poprzez odniesienie się do dotychczasowych wydatków i ich skali.

Przyjęte w uchwale stawki każdorazowo przekraczały stawki stosowane przez firmy, które wykonywały usługi usuwania i przechowywania pojazdów. Sąd uznał więc, że Rada Miasta Krakowa nie wykazała również, że faktycznie kierowała się koniecznością sprawnego usuwania pojazdów i kosztami wykonywania tego typu zadań.

Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów skarżącego o konieczności większego zróżnicowania stawek w zależności od okoliczności faktycznych konkretnego zdarzenia, zdaniem tego Sądu, skoro art. 130a ust. 6a p.r.d. limituje stawki jedynie w odniesieniu do rodzaju pojazdu, to zgodnym z systemowym różnicowaniem opłat było analogiczne ukształtowanie opłat w zaskarżonej uchwale. W uchwale wszystkie opłaty ulegały ryczałtowemu 50% podwyższeniu w związku z załadowaniem pojazdu, ale też po pierwsze, taki system pobierania opłat stosowały firmy świadczące tego typu usługi, a po drugie, większe zróżnicowanie opłat w zależności od miejsca usytuowania usuwanego pojazdu i nakładu pracy – wymagałoby zatrudnienia dodatkowych osób w celu obliczania należnych opłat, co byłoby sprzeczne z kryterium sprawnej realizacji zadań.

Opisane powyżej naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. spowodowało nieważność zaskarżonej uchwały, o czym Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2018 poz.1990 ze zm.) polegającą uznaniu, iż Rada Miasta Krakowa nie spełniła przesłanek zawartych w tym przepisie przy wydaniu uchwały nr CXXI/1913/14 z 5 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, a w konsekwencji stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
2. 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy przepisy uchwały nie są sprzeczne z prawem i tym samym nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Rada Miasta Krakowa podniosła, że zawarty w treści uzasadnienia uchwały argument dotyczący wywarcia ekonomicznego nacisku ukierunkowanego na zaniechanie korzystania z infrastruktury drogowej miał na celu wskazanie, iż w istocie koszty, jakie poniesie właściciel pojazdu w sytuacji jego usunięcia i przechowania na parkingu strzeżonym, są względnie wysokie i winny odgrywać rolę prewencyjną, a jednocześnie są ustalone w wysokości zgodnej ze stawkami rynkowymi i mieszczą się w granicach stawek maksymalnych określonych w Obwieszczeniu Ministra Finansów. Wskazanie na element wywarcia ekonomicznego nacisku nie było kryterium ustalenia wysokości stawek, a jedynie oceną ich wysokości i ewentualnego wpływu na świadomość społeczną w zakresie skutku prawnego i ekonomicznego jakie poniesie właściciel pojazdu nie stosujący się do reguł p.r.d.

Minimalnie wyższa wysokość stawek określonych w uchwale od stawek wynikających z umów zawartych przez Gminę Miejską Kraków na usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a i art. 50a p.r.d. - nie może uzasadniać tezy, iż ich wysokość była ustalona arbitralnie.

Rada podkreśliła, że wysokość stawek ustalana jest na rok następny, a w takiej sytuacji należy liczyć się z potencjalnym wzrostem kosztów, spowodowanych choćby inflacją, zatem ustalenie wysokości stawek na poziomie w niewielkim stopniu wyższym, ale jednocześnie mieszczącym się w granicach określonych obwieszczeniem Ministra Finansów jest w pełni uzasadnione.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy przepisy uchwały nie są sprzeczne z prawem i tym samym nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z owym przepisem prawa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać należy, że przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1, art. 147 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję, stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu albo wydania ich z naruszeniem prawa, czy stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1, art. 147 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia.

Takich przepisów w ramach omawianego zarzutu kasacyjnego autor skargi kasacyjnej nie powołał. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2018 poz.1990 ze zm.), dalej: "p.r.d.", wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Uchwała Rady Miasta Krakowa z 5 listopada 2014 r. nr CXXI/1913/14 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Krakowa. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie miasta Krakowa, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Ocena zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej wymaga odpowiedzi na pytanie o zakres upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), kryteria determinujące sposób korzystania z tego upoważnienia oraz podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a".

Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a ustawy - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia.

Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Z powyższego wynika, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek.

Z treści uchwały wynika, że: "wywarcie ekonomicznego nacisku" na zaniechanie nieakceptowalnych zachowań uczestników ruchu drogowego z punktu widzenia obowiązujących regulacji, było jednym z kryteriów ustalenia wysokości stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Świadczy o tym fragment uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, w którym wyraźnie wskazano, że: "Ukształtowanie wysokości stawek na poziomie określonym w uchwale determinowane jest efektami analizy aktualnego nasilenia zjawisk określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i perspektyw ich rozwoju. Istota regulacji w zakresie przymusowego usuwania pojazdów sprowadza się do ukształtowania sprawnego mechanizmu przywracającego stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także do wywarcia ekonomicznego nacisku, ukierunkowanego na zaniechanie korzystania z infrastruktury drogowej w sposób niezgodny z postanowieniami przepisów, mających na celu ochronę bezpieczeństwa drogowego. Stawki opłat określone w niniejszej uchwale w należytym stopniu przyczynią się do realizacji powołanych wartości, a także ustalają miarę ekonomicznego nacisku na odpowiednim poziomie."

Trafnie, mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji uznał, że cytowany wyżej fragment uzasadnienia zaskarżonej uchwały stoi w oczywistej sprzeczności z przesłankami, jakimi powinna się kierować Rada Miasta Krakowa zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. Przepis ten bowiem wymienia jedynie: 1) konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 powołanej ustawy, tj. usuwanie na koszt właściciela pozostawionych pojazdów w miejscach niedozwolonych lub samochodów kierowanych przez osoby w stanie nietrzeźwości, oraz 2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wzięcie pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat innych kryteriów wykracza w sposób niedopuszczalny poza zakres kompetencji uchwałodawczych rady powiatu. Pogląd ten zbieżny jest również ze stanowiskiem sądów administracyjnych, które podkreślają, że: "Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia «pod uwagę», co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały." (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16). W konsekwencji przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwa drogowego nie może być kryterium ustalania wysokości stawek za przymusowe usuwanie pojazdów.

Ponadto w uzasadnieniu projektu uchwały nie zawarto jakiejkolwiek analizy kosztów usuwania pojazdów, np. poprzez odniesienie się do dotychczasowych wydatków i ich skali. Przyjęte w uchwale stawki każdorazowo przekraczały stawki stosowane przez firmy, które wykonywały usługi usuwania i przechowywania pojazdów. Rada Miasta Krakowa nie wykazała również, że, pomimo niezawarcia tego typu uzasadnienia w zaskarżonej uchwale, faktycznie kierowała się koniecznością sprawnego usuwania pojazdów i kosztami wykonywania tego typu zadań.

Skoro ustawa w art. 130a ust. 6a p.r.d. limituje stawki jedynie w odniesieniu do rodzaju pojazdu, to zgodnym z systemowym różnicowaniem opłat było analogiczne ukształtowanie opłat w zaskarżonej uchwale. Wbrew powyższemu, w zaskarżonej uchwale wszystkie opłaty ulegały ryczałtowemu 50% podwyższeniu w związku z załadowaniem pojazdu. Taki też system pobierania opłat stosowały firmy świadczące tego typu usługi, a ponadto większe zróżnicowanie opłat w zależności od miejsca usytuowania usuwanego pojazdu i nakładu pracy, wymagałoby zatrudnienia dodatkowych osób w celu obliczania należnych opłat. Niewątpliwie taki system byłby również dodatkowym źródłem konfliktów w zakresie prawidłowości obliczanych kosztów usuwania konkretnych pojazdów. To z kolei skomplikowałoby proces realizacji zadań przewidzianych w art. 130a ust. 1-2 p.r.d. Byłoby więc sprzeczne z kryterium, o którym mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że rada powiatu może uwzględnić jedynie koszty bezpośrednio związane z usuwaniem pojazdów. Wszelkie narzuty dotyczące szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, nie są akceptowane (por. ww. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1916/16 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2018 r., sygn. I SA/Wr 397/18). Podkreślić należy, że w orzecznictwie zwraca się również uwagę, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że rada powiatu ma dowolność w ustaleniu ich, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają kryteria: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (por. wyrok WSA we Wrocławiu 14 lutego 2018 r., sygn. III SA/Wr 862/17).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowo w świetle powyższego Sąd pierwszej instancji przyjął, że opisane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. miało charakter istotny i dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.