Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1852/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Wyszki na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 10 września 2004 r. nr DKOS-1-KK-5010-32/04 w przedmiocie opinii o likwidacji szkoły, umorzył postępowanie sądowe. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 września 2004 r. nr DKOS-1-KK-5010-32/04 Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy postanowienie Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 26 marca 2004 r. Nr 60/2004 wyrażające negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Mulawiczach z dniem 3 sierpnia 2004 r. przez Radę Gminy Wyszki.
W uzasadnieniu ww. postanowienia organ podniósł, że Podlaski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 26 marca 2004 r. Nr 60/2004 wyraził negatywną opinię w sprawie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej w Mulawiczach z dniem 31 sierpnia 2004 r. Kurator Oświaty w opinii wskazał, że Szkoła Podstawowa w Mulawiczach funkcjonuje w budynku z dużymi salami lekcyjnymi, korytarzami przystosowanymi do prowadzenia zajęć gimnastycznych, posiada salę komputerową, bibliotekę i stołówkę. Wyposażona jest w niezbędny sprzęt i pomoce dydaktyczne. Prognozy demograficzne na następne cztery lata wskazują na niewielką tendencję wzrostu liczby uczniów z 62 w roku szkolnym 2003/2004 do 71 w roku szkolnym 2006/2007. Biblioteka szkolna udostępnia swoje zbiory również uczniom szkół średnich i mieszkańcom okolicznych miejscowości. W szkole organizowane są dodatkowe nieodpłatne zajęcia zgodne z zainteresowaniami uczniów. Ponadto pomieszczenia szkolne udostępniane są na działalność kulturalną, organizację zebrań, szkoleń i spotkań towarzyskich. Rodzice uczniów oraz mieszkańcy wsi zdecydowanie protestują przeciwko likwidacji szkoły, która oprócz funkcji oświatowej spełnia rolę ośrodka kultury.
Wójt Gminy Wyszki pismem z dnia 2 kwietnia 2004 r. wniósł zażalenie na postanowienie Podlaskiego Kuratora Oświaty, w którym podniósł problem ekonomiczny i demograficzny sytuacji oświatowej na terenie Gminy Wyszki, wskazując jednocześnie, że Gmina zaproponowała przejęcie uczniów z planowanej do likwidacji Szkoły Podstawowej Mulawiczach przez Szkołę Podstawową w Strabli i Szkołę Podstawową w Wyszkach, określając obwody tych szkół dla poszczególnych miejscowości.
Rozpoznawszy zażalenie, Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia 10 września 2004 r. Nr DKOS-1-KK-5010-32/04 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko organ drugiej instancji powołał się na argumentację przedstawioną w opinii Podlaskiego Kuratora Oświaty oraz dodatkowo wskazał, że zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Mulawiczach przez Gminę Wyszki wynika z powodów ekonomicznych. Gmina chce zmniejszyć koszt utrzymania szkół na swoim terenie pomimo otrzymywania subwencji oświatowej. Czynnik ekonomiczny nie może być jedyną racjonalną przesłanką zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Mulawiczach przy jednoczesnym braku akceptacji społecznej, a wręcz dużym protestem rodziców uczniów i nauczycieli. Sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, tak więc sprawa niezadowolenia społecznego mieszkańców nie powinna być elementem obojętnym dla gminy. Problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców wymaga uzgodnień najlepiej na drodze negocjacji z przedstawicielami zainteresowanych stron. Z powyższych względów Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia Podlaskiego Kuratora Oświaty i podzielił jego argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy Wyszki, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz brak uzasadnienia prawnego, 2) naruszenie zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych poprzez wyrażenie opinii negatywnej, pomimo uprzedniej pozytywnej opinii organu I instancji w tym zakresie, 3) naruszenie art. 5 ust. 5, art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione zakwestionowanie zasady samodzielności i odpowiedzialności skarżącego przy prowadzeniu działalności oświatowej z dochodów własnych gminy, 4) naruszenie art. 11 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uwzględnienie partykularnych interesów tylko niektórych mieszkańców Gminy Wyszki, 5) naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuwzględnienie rzeczowych argumentów przedstawianych przez skarżącego, co do dogodnej możliwości kontynuowania nauki przez uczniów szkoły objętych zamiarem likwidacji, 6) utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji jedynie w celu uniknięcia odpowiedzialności odszkodowawczej, przewidzianej w art. 417 i następnych k.c, spowodowanej rażącym naruszeniem terminu do rozpatrzenia odwołania.
Na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy pismo strony z dnia 13 października 2005 r., informujące, że wobec braku sprzeciwu ze strony Podlaskiego Kuratora Oświaty Szkoła Podstawowa w Mulawiczach została zlikwidowania ze skutkiem na dzień 31 sierpnia 2005 r. Do pisma została załączona m.in. kopia pisma Podlaskiego Kuratora Oświaty pozytywnie opiniującego projekt planu sieci szkół podstawowych na terenie Gminy Wyszki, uwzględniający fakt likwidacji z dniem 31 sierpnia 2005 r. szkoły w Mulawiczach.
Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn niż wymienione pkt 2 i 3 tego paragrafu stało się bezprzedmiotowe.
Skoro w sprawie niniejszej zostało bezspornie wykazane, że Szkoła Podstawowa w Mulawiczach została skutecznie zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2005 r., to przestał istnieć jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego stanowiący przedmiot zaskarżenia i warunkujący merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi.
Wobec powyższego rozpoznanie sprawy niniejszej stało się bezprzedmiotowe i dlatego postępowanie sądowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało umorzyć.
Gmina Wyszki złożyła od postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że likwidacja Szkoły Podstawowej w Mulawiczach, dokonana z dniem 31 sierpnia 2005 r. po przeprowadzeniu procedury likwidacyjnej przewidzianej w art. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wszczętej w lutym 2005 r., wywołuje skutki w odniesieniu do procedury likwidacyjnej z 2004 r., będącej przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na tej podstawie wnosiła o:
- uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Podlaskiego Kuratora Oświaty z 26 marca 2004 r. Nr 60/2004, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone, w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był podstawami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ustawy o systemie oświaty.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1852/04 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi Gminy Wyszki na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 10 września 2004 r. nr DKOS-1-KK-5010-32/05 w przedmiocie opinii o likwidacji szkoły.
Według art. 163 § 1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn należy rozpoznawać również w związku z regulacją materialnoprawną, z której może wynikać brak znaczenia prawnego dla prawidłowości ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Z tego względu dopuszczalne jest oparcie zaskarżenia postanowienia o umorzeniu na zarzucie naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Tryb i przesłanki likwidacji szkoły publicznej reguluje art. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Według art. 59 ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty, jedną z przesłanek, od spełnienia której uzależniona jest dopuszczalność likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego jest: uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Art. 59 ust. 2b powołanej ustawy o systemie oświaty normuje formę prawną wyrażenia opinii oraz prawo zaskarżenia. Opinia kuratora oświaty wyrażona jest w formie postanowienia, na które służy zażalenie.
Postanowienie w sprawie likwidacji szkoły publicznej wchodzi do obrotu prawnego i ma znaczenie prawne dla zgodnego z prawem podjęcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały o likwidacji szkoły (art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty). Postanowienie obowiązuje w obrocie prawnym dopóty, dopóki nie zostanie z tego obrotu wyeliminowane w trybie dopuszczonym prawem. Ma zatem ono moc obowiązującą, co powoduje, że rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie jest bezprzedmiotowe. Dla skutecznego podjęcia uchwały o likwidacji szkoły publicznej rozpoznanie skargi nie było bezprzedmiotowe, niezależnie od tego czy chodziło o likwidację szkoły w 2004 r., czy 2005 r.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd dokonał wadliwej oceny znaczenia projektu planu sieci szkół podstawowych na terenie Gminy Wyszki, uwzględniający fakt likwidacji z dniem 31 sierpnia 2005 r. szkoły w Mulawiczach. Dla skutecznego zlikwidowania szkoły publicznej obligatoryjnie obowiązuje tryb unormowany w art. 59 ust. 1, ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty. Sąd nie uwzględnił zatem, że Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 maja 2005 r. nr PN.II.0911-106/05 stwierdził nieważność uchwały Gminy Wyszki z 21 kwietnia 2005 r. nr XXIII/217/05 w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2005 r. Szkoły Podstawowej w Mulawiczach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 718/05 oddalił skargę Gminy Wyszki na to rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie prawnej Sąd przyjął stanowisko, że negatywna opinia kuratora oświaty o likwidacji szkoły uchyla domniemanie z art. 89 ust. 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ta ocena prawna została podtrzymana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/05 wydanego po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Wyszki od powołanego wyżej wyroku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.