Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt III SAB/Kr 71/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie /zwany dalej WSA/, oddalił skargę J. Ż. na bezczynność Wójta Gminy T. w sprawie rozgraniczenia.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu 19 listopada 2009 r. J. Ż. zarzuciła Wójtowi Gminy T. "bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie rozgraniczenia położonych w Z. gm. T. nieruchomości stanowiących działki: [...],[...],[...],[...] i [...] z działkami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]". Na uzasadnienie podała, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się już trzeci rok a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie /zwane dalej SKO/, stwierdziło przewlekłość postępowania, wyznaczając Wójtowi 60 - dniowy termin do załatwienia sprawy, którego organ nie dotrzymał. Kolejne decyzje Wójta, jak np. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] o rozgraniczeniu, zawierają oczywiste omyłki skutkujące koniecznością wydawania kolejnych postanowień, co wywołuje przewlekłość postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Co do wniosku o odrzucenie naprowadził, że skarżąca nie wyczerpała trybu z art. 37 k.p.a. Natomiast co do meritum wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009 r. [...] rozgraniczył nieruchomości objęte postępowaniem, a następnie na skutek żądania skarżącej, przekazał akta Sądowi Rejonowemu w T. Dodał też, że postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. sprostował oczywistą omyłkę w swej decyzji.
WSA naprowadził, że wg akt postępowania rozgraniczeniowego, J. Ż. wnioskami kierowanymi do Wójta Gminy T. wniosła o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki będące przedmiotem prawa jej własności ([...],[...]) lub współwłasności ([...],[...]) z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z działką [...] własności Gminy T. SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] uznało za uzasadnione zażalenie J. Ż. na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy T. przedmiotowej sprawy, wyznaczając w tym celu 60-dniowy termin. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Wójt Gminy T. ostatecznie określił zakres przedmiotowy postępowania, zaś decyzją z dnia [...] września 2009 r. - odebraną przez skarżącą [...] września 2009 r. - na podstawie art. 29, 31 i 33 ust.1 tej ustawy, orzekł o "zatwierdzeniu wznowionych w toku postępowania rozgraniczeniowego" granic działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] z nieruchomościami opisanymi w punktach I, II, III, IV i V decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Wójt Gminy T., zgodnie z wnioskiem skarżącej, sprostował w decyzji jako oczywistą omyłkę słowo "wznowioną" - słowem "ustaloną" granicę i jednocześnie na skutek żądania z tego samego dnia, akta postępowania administracyjnego przekazał Sądowi Rejonowemu w T. /[...] października 2009r./, "celem realizacji prawa do żądania weryfikacji decyzji rozgraniczeniowej" w trybie art. 33 ust. 3 w/w ustawy. SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., po rozpoznaniu zażalenia J. Ż. z dnia [...] września 2009 r., uchyliło postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2009 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji przyjmując, że z chwilą przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie, decyzja mająca podlegać sprostowaniu utraciła moc wiążącą. Skargę na to postanowienie do WSA wniosła J. Ż., jednakże wobec jej cofnięcia, postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 37/10 postępowanie sądowe zostało umorzone.
W takim stanie sprawy, opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że skoro jej przedmiotem jest zarzut bezczynności, to pozostałe podniesione kwestie nie podlegają merytorycznej kontroli. Skarga poprzedzona została wniesionym i uwzględnionym przez organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 37 k.p.a. zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, wobec tego wniosek o odrzucenie skargi okazał się nietrafny. Natomiast sama okoliczność, że zażalenie takie zostało wniesione, nie daje podstawy do uwzględnienia skargi na bezczynność, gdyż w dacie jej wniesienia, tj. w dniu [...] listopada 2009 r., postępowanie o rozgraniczenie, na etapie postępowania administracyjnego, było zakończone. Faktu tego nie zmienia postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] września 2009 r. WSA wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości na etapie postępowania administracyjnego regulują przepisy rozdziału 6 (art. 29 i nast.) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.).
Strona wnosząca o rozgraniczenie określa, które granice nieruchomości z nieruchomościami przyległymi uznaje za sporne, czym decyduje o zakresie postępowania. J. Ż. domagając się rozgraniczenia własnych lub współwłasnych działek objętych różnymi księgami wieczystymi z nieruchomościami je otaczającymi, w istocie domagała się objęcia jednym postępowaniem szeregu spraw o rozgraniczenie, gdyż każde rozgraniczenie nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej mogło być przedmiotem odrębnej sprawy. Miało to oczywisty wpływ na zakres i rozmiar czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz na liczbę uczestników tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, na tle odnoszących się do rozgraniczenia regulacji prawnych jest oczywiste, że załatwienie sprawy o rozgraniczenie w określonym terminie warunkowane jest szeregiem okoliczności faktycznych (zakresem czynności ustalania przebiegu granic, pogodą umożliwiającą czynności w terenie, prawidłowością doręczeń wezwań, dostępnością do dokumentacji, koniecznością opracowania dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej), które nie są wprost zależne od organu rozstrzygającego o rozgraniczeniu, a muszą poprzedzać wydanie decyzji.
Administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ma przy tym charakter jednoinstancyjny, gdyż zgodnie z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy, stronie niezadowolonej z ustalenia przebiegu granicy służy uprawnienie do żądania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w sprawie rozgraniczenia, przekazania sprawy sądowi; termin ten skarżąca zachowała.
Za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącej, że decyzja Wójta Gminy T. z [...] września 2009 r. nie jest decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, gdyż użyto w niej sformułowania o "zatwierdzeniu wznowionych w toku postępowania rozgraniczeniowego granic". Decyzja ta została wydana w postępowaniu o rozgraniczenie, wszczętym na żądanie skarżącej na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy i po przeprowadzeniu czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego przez Wójta geodetę, z powołaniem się na przepis art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przewidziane w art. 39 ust. 1 postępowanie, którego przedmiotem jest wznowienie znaków graficznych, nie ma charakteru postępowania administracyjnego, w którym zapadałaby decyzja administracyjna kończąca to postępowanie. Protokół sporządzony z czynności wznowienia nie stanowi władczego rozstrzygnięcia organu rozgraniczeniowego.
Wznowienie w tym trybie znaków granicznych (a nie granic) może nastąpić tylko przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie. Wobec tego należało uznać, że postępowanie o rozgraniczenie w zakresie objętym żądaniem skarżącej – na etapie postępowania administracyjnego – zostało zakończone decyzją z dnia [...] września 2009 r. i w dacie wniesienia skargi na bezczynność, tj. w dniu [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy T. nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy o rozgraniczenie.
Natomiast złożenie przez skarżącą, w terminie przewidzianym w art. 33 ust. 3 ustawy, żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu spowodowało, że decyzja o rozgraniczeniu utraciła moc wiążącą z datą wpływu do organu żądania przekazania sprawy sądowi w zakresie nim objętym. Tak więc w chwili wniesienia skargi na bezczynność Wójta Gminy Tarnów postępowanie administracyjne z wniosków skarżącej o rozgraniczenie było zakończone i stan bezczynności organu w tym postępowaniu nie istniał.
J. Ż., notariusz, osobiście sporządziła skargę kasacyjną i wniosła "o uchylenie niniejszego wyroku w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie do ponownego rozpoznania". Orzeczeniu zarzuciła, że nie obejmuje całości skargi, skupiając się jedynie na bezczynności, podczas gdy ona zarzucała Wójtowi Gminy "bezczynność i przewlekłość w zakresie akt postępowania rozgraniczeniowego". Wskazała też na podnoszony zarzut nieważności postępowania, bowiem Wójt w tym postępowaniu był jednocześnie organem orzekającym i właścicielem jednej z rozgraniczanych działek. Wg skarżącej kasacyjnie zarówno sentencja jak i uzasadnienie wyroku nie odnoszą się do zarzutu przewlekłości postępowania prawdopodobnie z tej przyczyny, że dotyczy ono również postępowania przed WSA, gdyż sprawa wpłynęła do Sądu w 2009 r. a pierwsza rozprawa została wyznaczona dopiero na 9 czerwca 2010 r. Mimo możliwości jej rozpoznania na posiedzeniu w składzie jednoosobowym, Sędzia przewodniczący /będący jednocześnie sprawozdawcą sprawy/ podjął decyzję o jej rozpoznaniu we wzmocnionym składzie zawodowym.
Spowodowało to dodatkowy upływ czasu wraz z tym, że na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. Sąd dysponował jedynie nie poświadczonymi za zgodność kserokopiami akt administracyjnych, co skutkowało jej odroczeniem na 16 września 2010 r. Niezależnie od tego zachodzi nieważność postępowania sądowego a wynika to z faktu osobistej znajomości z Sędzią Przewodniczącym składu orzekającego, który w takiej sytuacji powinien wyłączyć się od rozpoznawania sprawy na podstawie art. 21 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konkluzji skargi kasacyjnej J. Ż. zawarła sformułowanie: "podaje podstawę z art. 174.1).2) powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc, że WSA dokonał błędnej wykładni prawa materialnego (art. 39 rozdział 6 Ustawy regulującej rozgraniczenie nieruchomości) i naruszył przepisy postępowania podane powyżej, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego wynikającym z art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, ale również spełniać wymagania materialne, przewidziane w art. 176 p.p.s.a. Gwarancję spełnienia takich wymagań ma stanowić wynikający z art. 175 § 1 p.p.s.a. tzw. przymus adwokacki, chyba że skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną /art. 175 § 2 p.p.s.a./. Do wymagań materialnych wynikających z art. 176 p.p.s.a. zaliczyć należy oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części w sposób umożliwiający jego identyfikację, przez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury, następnie przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany /zob. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. 3, LexisNexis, Warszawa, str. 442/.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządziła i wniosła strona, będąca notariuszem, a więc osoba uprawniona do sporządzenia tego środka odwoławczego. Jednakże sporządzona skarga kasacyjna nie do końca spełnia wynikające z art. 176 p.p.s.a. wymagania. Uwaga ta dotyczy po pierwsze wniosku. Autor skargi kasacyjnej wnosi "o uchylenie niniejszego wyroku w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie do ponownego rozpoznania". Stwierdzić należy, że tej treści żądanie jest nieprawidłowe, gdyż jednocześnie formułuje wniosek o uchylenie wyroku w całości lub w części. Przewidziana przepisem art. 176 p.p.s.a możliwość domagania się uchylenia wyroku w całości lub w części oznacza, że to autor skargi kasacyjnej winien określić, czy domaga się uchylenia wyroku w całości, czy też wnosi o uchylenie wyroku w części, przy czym w ostatnim przypadku należy wskazać, w jakiej części zaskarżony wyrok miałby zostać uchylony.
Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania /art. 183 § 1 p.p.s.a./ i nie jest uprawniony do decydowania za stronę o zakresie uchylenia.
Po drugie, jeśli chodzi o podstawy kasacyjne, to w myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach kasacyjnych: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem sporządzona skarga kasacyjna zawiera sformułowanie: "podaję podstawę z art. 174.1).2) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc, że WSA dokonał błędnej wykładni prawa materialnego (art. 39 rozdział 6 Ustawy regulującej rozgraniczenie nieruchomości)". Tak sformułowany zarzut nie dość, że nie został w żaden sposób uzasadniony, gdyż nie podano na czym polegał błąd w dokonanej przez WSA wykładni i jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisu, to również został nieprecyzyjnie postawiony. Niezależnie od tego nieprawidłowo podano nazwę aktu prawnego, gdyż ustawa regulująca rozgraniczenie nie istnieje; profesjonalista powinien wskazać prawidłową pełną nazwę - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm./. Wreszcie art. 39 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, składa się z 5 ustępów, z których każdy normuje inne zagadnienia. Zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazać nie tylko artykuł ale również ustęp, który został przez WSA błędnie wyłożony. W tym miejscu ponownie wskazać należy na przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania postawionych zarzutów czy też do poszukiwania właściwych przepisów prawa, które mogłyby, względnie powinny być objęte podstawami kasacyjnymi. Zatem wskazanie w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie przepisu oraz brak uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej, uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny tak postawionego zarzutu. Na marginesie dodać też należy, że art. 39 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczy wznowienia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych a podejmowane w ramach tego przepisu czynności, unormowane w ustępach od 1 do 5, nie stanowią postępowania administracyjnego ani sądowego. Wznowienie znaków granicznych w trybie art. 39 stanowi jedynie techniczną procedurę geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec tego nawet precyzyjne wskazanie powyższego artykułu i ustępu, z podaniem prawidłowej nazwy aktu prawnego, zarzut naruszenia tego przepisu czyniłoby nieusprawiedliwionym.
Pomimo ułomności wyżej przedstawionych, skarga kasacyjna została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 21 p.p.s.a. przy jednoczesnym przyjęciu, że wniosek dotyczy uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, skoro zaskarżonym orzeczeniem oddalono skargę i w takim przypadku częściowe uchylenie w ogóle nie mogło wchodzić w rachubę.
Zgodnie z przepisem art. 21 p.p.s.a., sędzia powinien zawiadomić sąd o zachodzącej podstawie swojego wyłączenia i wstrzymać się od udziału w sprawie. Z przepisu tego wynika, że zawiadomienie, o którym mowa we wskazanym przepisie, dotyczy przede wszystkim wypadków wyłączenia na żądanie sędziego. Może odnosić się także do sytuacji określonych w art. 18, jeżeli nasuwają one wątpliwości, a sędzia domaga się ich wyjaśnienia. W takich przypadkach obowiązkiem sędziego jest dokonanie tego zawiadomienia niezwłocznie po stwierdzeniu podstawy wyłączenia. Z chwilą złożenia zawiadomienia sędzia powinien się wstrzymać od udziału w sprawie.
W realiach sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Sędzia Sprawozdawca uchybił obowiązkowi zawiadomienia o podstawie wyłączenia i w konsekwencji wstrzymania się od rozpoznawania przedmiotowej sprawy. W tym zakresie należy oprzeć się na lekturze akt sprawy, gdzie na żadnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego ani Sędzia Sprawozdawca, ani skarżąca kasacyjnie nie wskazywali na istnienie podstaw wyłączenia z art. 18 p.p.s.a., jak również nie podnieśli, że "istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie" /art.19 p.p.s.a./. Stąd też, skoro Sędzia Sprawozdawca nie dopatrzył się podstaw do wyłączenia od rozpoznawania sprawy, to podniesione już po wydaniu wyroku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności w zakresie podstawy wyłączenia przewidzianej przepisem art. 19 p.p.s.a., w żadnym wypadku nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Podkreślić też należy, że w przypadku strony, wniosek o wyłączenie sędziego w trybie ostatnio wskazanego przepisu winien zostać złożony najpóźniej do wydania wyroku. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Końcowo dodać jeszcze wypada, że zasadą w postępowaniu sądowoministracyjnym są jawne posiedzenia /art. 90 § 1 p.p.s.a./, na których sąd orzeka w składzie trzech sędziów /art. 16 § 1 p.p.s.a./.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.