Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1571/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi P. S.A. z siedzibą w Warszawie, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęły wnioski: w dniu [...] listopada 2012 r. - T. K., w dniu [...] listopada 2012 r. - A.S. i P. B. oraz w dniu [...] grudnia 2012 r. - J. B., o stwierdzenie naruszenia przez P." [...] " z siedzibą w W. przepisów rozporządzenia (WE) nr [...] dotyczące lotu G. - W., o oznaczeniu kodowym [...], poprzez zaniechanie obowiązku wypłaty każdej ze stron skarżących odszkodowania w kwocie €250. W wyniku ustalonego stanu faktycznego sprawy, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał w dniu [...] października 2013 r. cztery decyzje wobec każdego ze złożonych wniosków, w których stwierdził m.in. naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu spraw z wniosku przewoźnika lotniczego, objętych czterema odrębnymi decyzjami, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. jedną decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy swoje poprzednie decyzje.
Uwzględniając skargę przewoźnika lotniczego na powołaną decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn, aniżeli podniesione w skardze. W ocenie Sądu, z art. 1 pkt 1 i art. 61 § 1 kpa wynika, że zasadą jest prowadzenie indywidualnego postępowania administracyjnego w poszczególnych sprawach i wydawanie w nich rozstrzygnięć w taki sam sposób. Odstępstwo od zasady indywidualnego prowadzenia postępowania w każdej sprawie administracyjnej dopuszcza art. 62 kpa, z którego wynika dopuszczalność jego zastosowania od występowania wielości spraw, tożsamości stanu faktycznego w tych sprawach oraz tożsamości podstawy prawnej praw i obowiązków stron. Zawarcie w art. 62 kpa zapisu "można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie" wskazuje na możliwość skorzystania z tego uprawnienia, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek przez organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji.
Z art. 62 kpa nie wynika natomiast, aby przepis ten mógł mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, na co - zdaniem Sądu pierwszej instancji – wskazuje także (przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) orzecznictwo sądów administracyjnych.
W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy złożyli odrębne wnioski o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr [...] co wskazuje na wielość spraw, w których występuje element tego samego stanu faktycznego i podstawy prawnej. Wydanie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jednej decyzji z wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw rozstrzygniętych przez ten organ czterema odrębnymi decyzjami nastąpiło z naruszeniem art. 62 kpa, a także art. 127 § 3 w zw. z art. 138 kpa. Przepis art. 62 kpa nie znajduje bowiem zastosowania w postępowaniu odwoławczym. W myśl art. 127 § 3 kpa i art. 138 kpa, w postępowaniu odwoławczym organ, rozpoznając odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), wydaje decyzję odnoszącą się do decyzji zaskarżonej.
Tym samym wydanie jednej decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy ma wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawia poszczególnych adresatów uzyskania decyzji kierowanej wyłącznie do każdej z tych osób, w szczególności, że zaskarżona decyzja wskazuje na to, iż "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", co sprawia, że powstaje wątpliwość, której w istocie decyzji z dnia [...] października 2013 r. rozstrzygnięcie dotyczy. Sąd pierwszej instancji wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił wywody Sądu i rozpoznał poszczególne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do poszczególnych decyzji i rozstrzygnął odrębnie w odniesieniu do każdego z nich.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1571/14, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zarzucił naruszenie:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 62 kpa i w zw. z art. 140 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydania z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż "art. 62 kpa nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym (...) albowiem pozbawia poszczególnych adresatów uzyskania decyzji kierowanej wyłącznie do każdej z tych osób", przy czym Sąd nie wskazał, czy to naruszenie jest naruszeniem kwalifikowanym, tzn. mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, przejawiające się w błędnym uznaniu Sądu, że w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność mająca istotny wpływ na wynik sprawy, powodująca konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem nie można przypisać zwrotowi, użytego w ostatnim zdaniu rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, że: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro zarówno z rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia przedmiotowej decyzji, wprost wynika, że decyzja ta dotyczy trzech decyzji pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie stwierdził m.in., że z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy uchybienie art. 62 kpa mogło mieć jakikolwiek, a tym bardziej istotny, wpływ na wynik sprawy. Wpływ istotny na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Ewentualne naruszenie art. 62 kpa w postępowaniu w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o tyle, o ile organ drugiej instancji nie uczyni przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji innych niż te, w których wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i w których ten sam zespół okoliczności faktycznych uzasadnia stosowanie określonego prawa materialnego.
Skoro zaś Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1571/14, nie uprawdopodobnił, że w przypadku, gdyby każdy z poszczególnych adresatów uzyskał decyzję kierowaną wyłącznie do tego adresata, rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne, to wadliwe, w ocenie Sądu, zastosowanie przez organ administracji art. 62 kpa, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 140 kpa stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyodrębnia przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, stąd należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziałów 1 - 9 Działu II. Przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II kpa).
Skoro zaś przepisy rozdziału 10 Działu II kpa nie regulują kwestii, o której mowa w art. 62 kpa - to oznacza to, że jest pozbawione podstaw prawnych stwierdzenie Sądu, że "art. 62 kpa nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym." Połączenie do wspólnego prowadzenia i wydanie jednej decyzji, w postępowaniach w sprawie naruszenia rozporządzenia ([...], pozwala, w drodze konfrontacji wyjaśnień stron postępowania, ustalić organowi rzeczywisty stan faktyczny sprawy w sposób zgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Podstawę faktyczną zarówno decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak i czterech decyzji wydanych w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego stanowił zespół okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie określonego prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia ([...]. Skoro zaś każda z decyzji pierwszoinstancyjnych miała tożsame rozstrzygnięcie lecz adresowane do różnych podmiotów, to Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego był uprawniony do zastosowania art. 62 kpa wobec wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o tożsamej treści złożonego przez przewoźnika lotniczego w każdej z tych spraw.
Połączenie spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie pozbawia ono połączonych spraw ich odrębności i nie oznacza, że tworzy z tych spraw jedną nową sprawę. Połączone sprawy nadal zachowują swoją odrębność, a decyzja administracyjna załatwia indywidualną sprawę, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Stosowanie art. 62 kpa do spraw wszczętych na odrębne żądanie pasażerów tego samego lotu zapewnia realizację art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wnioskodawcy znaleźli się w następstwie opóźnienia rejsu w dniu [...] października 2012 r. na trasie G. – W., o oznaczeniu kodowym [...], w zbliżonej sytuacji, dlatego niezasadnym jest różnicować ich sytuację poprzez wydanie decyzji administracyjnych o odmiennej treści.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Oceniona przez Sąd pierwszej instancji decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydana została w warunkach określonych m.in. art. 127 § 3 kpa, tj. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez przewoźnika lotniczego wobec czterech odrębnych decyzji tego organu wydanych w dniu 29 października 2013 r.
Z art. 127 § 3 wynika, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z art. 140 kpa wynika natomiast, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W powołanych art. 136 - 139 kpa uregulowana została kwestia: przeprowadzania przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, cofnięcia odwołania i jego nieuwzględnienia przez organ, procesowy zakres rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu odwoławczego oraz warunki wydania decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się.
Powołane przepisy nie regulują zatem kwestii zawartej w art. 62 kpa, stanowiącym, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Nie ma więc przeszkód prawnych, aby w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 62 kpa, przepis ten mógł znaleźć zastosowanie dopiero na etapie rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to bowiem przepis normujący postępowanie pierwszoinstancyjne, a z art. 140 kpa wynika, że przepisy takiego postępowania mają "odpowiednie" zastosowanie do postępowania odwoławczego, co według art. 127 § 3 kpa znajduje zastosowanie także do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
O ile więc w art. 62 kpa wskazano na "wszczęcie i prowadzenie" jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, o tyle odpowiednie stosowanie tego przepisu do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy polega na prowadzeniu jednego postępowania z takich wniosków, które spowodowały jego wszczęcie przed organem rozpatrującym te wnioski.
U podstaw rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez organ administracji w pierwszej instancji leży ten sam stan faktyczny, te same normy prawne i ten sam podmiot, względem którego wnioskodawcy wystąpili do organu o wydanie stosownych decyzji. Właściwy jest także ten sam organ administracji. Również podmiot, względem którego toczyły się postępowania pierwszoinstancyjne, złożył tożsame, pod względem treści, wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw rozstrzygniętych czterema odrębnymi decyzjami skierowanymi do poszczególnych wnioskodawców, którzy zainicjowali wszczęcie postępowań w pierwszej instancji. Okoliczności te mieszczą się zatem w warunkach określonych w art. 62 kpa, dlatego przepis ten mógł zostać "odpowiednio" zastosowany – w myśl jego treści - do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w niniejszej sprawie.
Odmienna ocena prawna Sądu pierwszej instancji nie znajduje zatem uzasadnienia w treści art. 62 kpa, ponieważ nie uwzględnia skutków wynikających z art. 140 kpa.
Argument Sądu pierwszej instancji o pozbawieniu adresatów uzyskania decyzji kierowanej wyłącznie do każdej z tych osób nie ma żadnego znaczenia prawnego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, ponieważ nie wynika z jakiejkolwiek normy prawnej. Argument ten zaprzecza również skutkom określonym w art. 62 kpa w przypadku, gdyby przepis ten został zastosowany już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Prawidłowo natomiast Sąd pierwszej instancji dostrzegł błędne sformułowanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym orzeczono: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", co sugeruje utrzymanie w mocy tylko jednej decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dopiero na podstawie treści całej komparycji powołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. można ustalić, że organ rozstrzygał wniosek przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy ujętej dotychczas w czterech odrębnych decyzjach i dlatego treść rozstrzygnięcia odnosi się do tych czterech decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej powinno być jednak tak sformułowane, aby jego przedmiot i zakres nie budził jakichkolwiek wątpliwości.
W niniejszej sprawie treść całej komparycji decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. pozwala na ustalenie zakresu zawartego w niej rozstrzygnięcia, dlatego zawarte w tym rozstrzygnięciu niejednoznacznie sformułowanie o utrzymaniu w mocy jednej decyzji pierwszoinstancyjnej, jakkolwiek nieprawidłowe, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.
W związku z powyższym należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa wskazanych w tej skardze, dlatego na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.