Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2062/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 3155/14 oddalił skargę M. L., P. L., J. L., Z. L., Z. H., J. G. i R. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1950 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzekło, na podstawie art. 1, 8, 23 i 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 oraz Nr 55, poz. 438, ze zm.), o odjęciu z dniem 1 czerwca 1950 r. – prawa własności nieruchomości, położonej w L. przy ul. S. [...], zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Grodzki w L. nr hip. "B." o pow. 6194 m2, stanowiącej współwłasność spadkobierców M. L. w 3/4 częściach oraz Z. L., P. L. i S. z L. w 1/4 części – na rzecz Centrali [...] w L. w celu rozbudowy budynków administracyjnych.

Pismem z dnia 10 maja 2011 r. M. L., Z. L., J. L., P. L., Z. H., J. G. i R. H. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r. (błędnie wskazanego we wniosku jako 13 grudnia 1950 r.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1950 r. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji z uwagi na naruszenie przy ich wydawaniu przepisów o właściwości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1950 r. Organ wskazał, że orzeczenie to zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. Minister podniósł, że stosownie do treści art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przed wydaniem orzeczenia zostało wydane zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (zezwolenie z dnia [...] kwietnia 1950 r. nr [...]).

Ponadto w aktach sprawy znajdują się pismo Wojewody [...] z dnia 6 października 1949 r. nr [...] informujące, że Prezydium Rady Narodowej wyraziło zgodę na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele Centrali [...] oraz pismo Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 24 stycznia 1950 r. nr [...] zezwalające na zgłoszenie wniosku o nabycie przedmiotowej nieruchomości na cele ww. Centrali. Pisma te wskazują, że w postępowaniu zakończonym kontrolowanym orzeczeniem zostały spełnione wymogi wynikające z treści art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Powołując treść art. 7 ust. 1 ww. dekretu Minister podniósł, że z wniosku Centrali [...], Ekspozytura w L. z dnia 31 maja 1950 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz załączonych do nich dokumentów wynika, że wniosek o dobrowolne odstąpienie nieruchomości został skierowany do Z. L. i S. G..

Jednocześnie organ wywłaszczeniowy załączył do wniosku odpis skrócony aktu zgonu M. L. (współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości). Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ar. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., albowiem wezwanie do dobrowolnego odstąpienia zostało skierowane do żyjących współwłaścicieli nieruchomości tj. Z. L. i S. G., którzy nie udzielili odpowiedzi w terminie. W stosunku zaś do M. L. Minister stwierdził, że nie doszło do wezwania przez organ wywłaszczeniowy osoby zmarłej, o czym poinformował w złożonym wniosku z dnia 31 maja 1950 r. Zdaniem Ministra niemożność ustalenia następców prawnych zmarłego współwłaściciela oznacza, że nie było możliwości nabycia nieruchomości na drodze umowy cywilnoprawnej, w szczególności wobec braku dokumentu stwierdzającego prawa do spadku. Tym samym wyczerpany został tryb wynikający z art. 7 ust. 1 ww. dekretu. Jedynym dopuszczalnym sposobem nabycia było zatem wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Minister stwierdził, że w aktach znajduje się obwieszczenie z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...], które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Miejskiej Rady Narodowej w L. w dniach od [...] czerwca 1950 r. do [...] lipca 1950 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym zostały spełnione wymogi ustawowe wynikające z treści art. 16 i 17 ust. 1 dekretu. Badając kolejne etapy postępowania wywłaszczeniowego Minister wskazał, że w niniejszej sprawie stosownie do art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. pismami z września 1950 r. (bez oznaczenia dnia) zawiadomił S. G. i Z. L. o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień 5 listopada 1950 r., zaś zawiadomienia te ww. osoby otrzymały 20 września 1950 r. Powyższe oznacza, że nie został naruszony art. 22 ust. 1 ww. dekretu.

Ponadto, w dniu 6 listopada 1950 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa, na której obecny był Z. L.. Fakt różnicy pomiędzy datą wskazaną w zawiadomieniu a datą, w takiej odbyła się rozprawa nie wpływał na uprawnienie strony, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 23 ust. 1 dekretu. Zatem, w ocenie organu, przy wydawaniu kontrolowanego orzeczenia nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Ponadto, Minister wskazał, że kontrolowane orzeczenie nie zostało doręczone osobie zmarłej, albowiem odpis orzeczenia został przesłany spadkobiercom P. L. tj. I. L. oraz tejże jako przedstawicielowi ustawowemu małoletnich J. L. i P. L.. Jednocześnie brak dokumentu potwierdzającego doręczenie ww. orzeczenia Z. L. i S. G. nie oznacza, że nie doręczono im przedmiotowego orzeczenia, albowiem na orzeczeniu tym znajduje się informacja, że stało się ono ostateczne z dniem 2 maja 1951 r. Jednocześnie ewentualny brak doręczenia mógłby stanowić przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś podstawę do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu powołał argumentację zawartą w decyzji poprzedzającej, przy czym wobec zarzutów sformułowanych w odwołaniu wskazał dodatkowo, że z wnioskiem o nabycie nieruchomości wystąpił podmiot uprawniony, tj. Centrala [...] będąca przedsiębiorstwem państwowym (art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.). Ponadto z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wynika jednoznacznie, że budowa składu dystrybucyjnego w L. była przewidziana w planie na rok 1950 r. (pismo Wydziału Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 22 lutego 1950 r. nr [...]).

Odnosząc się do zarzutu braku zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Minister podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 7, poz.

43) na czele Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego stoi Przewodniczący. Zgodnie z art. 2 tej ustawy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zastępowali zastępcy, których mianował i odwoływał Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Prezesa Rady Ministrów przedstawionych w porozumieniu z Przewodniczącym. Tym samym Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego był uprawniony do wydania zezwolenia w niniejszej sprawie. W ocenie organu również pismo Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydziału Planowania Miast i Osiedli z dnia 6 października 1949 r. nr [...] jest dokumentem spełniającym wymogi wynikające z treści art. 6 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Po pierwsze Wydział Planowania Miast i Osiedli [...] Urzędu Wojewódzkiego jest wojewódzkim organem władzy planowania gospodarczego. Po drugie w jego treści powołano przepis art. 6 ust. 2 ww. dekretu. Ostatecznie zaś wyraża on zgodę na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele Centrali [...] w L..

Odnosząc się do zarzutu braku niezbędnych elementów w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości Minister podniósł, że sposób wezwania był zgodny z przepisami ww. dekretu oraz zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będącymi wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. Nr A-89, poz. 1084) w kształcie nadanym zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 1950 r. (M.P. Nr A-53, poz. 609). W szczególności Centrala [...] zastosowała się do wzoru wezwania właściciela do zawarcia umowy, który był załącznikiem do ww. zarządzenia z dnia 17 listopada 1949 r. Powołując się na uchwałę 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08 Minister podniósł, że nie podanie konkretnie oznaczonej ceny w wezwaniu, a jedynie odwołanie się do art. 28 przedmiotowej dekretu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym samym należało uznać, ze w sprawie został złożony wniosek o wywłaszczenie spełniający wymogi ww. dekretu.

Ponadto, odwołując się do treści art. 14 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół spisany w dniu [...] czerwca 1950 r. z komisyjnego opisania parceli objętej wnioskiem o wywłaszczenie. Z protokołu tego wynika, że właściciele nieruchomości mimo, że zostali prawidłowo zawiadomieni nie stawili się na oględziny. Tym samym nie można uznać twierdzeń o naruszeniu tego przepisu w toku postępowania wywłaszczeniowego. Organ ponadto podkreślił, że w skutek obwieszczenia o wywłaszczeniu każda osoba zainteresowana mogła wnieść na ręce kierownika Wydziału Społeczno-Administracyjnego Miejskiej Rady Narodowej wnioski lub sprzeciwy.

Ostatecznie Minister wskazał, że orzeczenie nie zostało skierowane do osoby nieżyjącej mimo, że w jego treści został wymieniony P. L., albowiem zostało doręczone I. L. będącej przedstawicielem ustawowym J. L. i P. L. będących następcami prawnymi P. L. Brak jest zatem, w ocenie Ministra, podstaw do formułowania zarzutu prowadzenia postępowania w stosunku do osoby zmarłej.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L., P. L., J. L., Z. L., Z. H., J. G. i R. H. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia prawnego, z którego wynikałyby podstawy do uznania, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego był uprawniony do udzielenia samodzielnie, we własnym imieniu, zezwolenia na nabycie nieruchomości, naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej w zw. z art. 7 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że możliwość zastępowania Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ustanawia dla Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego samodzielne uprawnienie do wydawania zezwoleń na nabycie nieruchomości we własnym imieniu, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy osoba podpisująca ww. dokument tj. S. J. pełnił w dniu podpisania zezwolenia funkcję Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez uznanie, że pismo z dnia 6 października 1949 r. Wydziału Planowania Miast i Osiedli [...] Urzędu Wojewódzkiego stanowi zaświadczenie "wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego".

Ponadto, zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji mimo braku wezwania właścicieli nieruchomości do jej sprzedaży, braku wskazania konkretnej ceny w wezwaniu, a także skierowaniu orzeczenia (błędnie wskazywanego jako "decyzja") do osoby zmarłej tj. P. L. Tym samym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przypomniał, że orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 1, 8, 23 i 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 oraz Nr 55, poz. 438, ze zm.). Uznał, że Centrala [...] - Ekspozytura Okręgowa w L. jako przedsiębiorstwo państwowe była podmiotem uprawnionym do wystąpienia o nabycie wywłaszczonej nieruchomości w trybie wskazanym w art. 2 powołanego dekretu. W aktach archiwalnych znajduje się pismo Wydziału Inwestycji II Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 22 lutego 1950 r. nr [...], z którego wynika, iż budowa składu dystrybucyjnego w L. była przewidziana w planie na rok 1950, a na budowę przewidziano środki finansowe w wysokości [...] zł. W aktach znajduje się również zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1950 r., nr [...], którym zezwolono Centrali [...] w Warszawie jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę składu przedmiotowych nieruchomości.

Powołane zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Odwołując się do treści art. 6 ust. 2 ustawy oz dnia 10 lutego 1949 r. Sąd stwierdził, że obaj zastępcy Przewodniczącego byli ustawowo upoważnieni do zastępowania Przewodniczącego. Jednocześnie, w ww. ustawie brak jest jakiegokolwiek ograniczenia zakresu, w jakim Zastępca mógł zastępować Przewodniczącego. Zatem ich kompetencje do wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości były tożsame z kompetencjami samego Przewodniczącego. Odnosząc się do zarzutu nieustalenia przez organ czy podpisany na zezwoleniu z dnia [...] marca 1950 r. S. J. pełnił wtedy funkcję Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Sąd podkreślił, iż przedmiotowa sprawa dotyczy nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro skarżący nie przedstawili jakiegokolwiek dowodu wskazującego na to, iż podpisany na zezwoleniu S. J. nie pełnił w dacie wydania tego zezwolenia funkcji Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego to, w ocenie Sądu, trudno zarzucać organowi nadzoru brak ustaleń w tym przedmiocie.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 powołanego dekretu. W aktach archiwalnych znajduje się pismo Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydziału Planowania Miast i Osiedli z dnia 06.10.1949 r. nr [...] (a więc organu wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego), informujące, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej działając w trybie art. 6 ust. 2 dekretu wyraziło zgodę na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele Centrali [...] w L.. W ocenie Sądu, z treści tego pisma wynika, iż stanowi ono zaświadczenie wymagane art. 6 ust. 1 pkt 2 dekretu. Do takiego wniosku uprawnia okoliczność, iż w treści ww. pisma organ jednoznacznie powołał się na treść art. 6 ust 2 dekretu.

Ponadto, organ wyraził zgodę na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele Centrali [...] w L. Sam zaś brak oznaczenia przedmiotowego pisma jako zaświadczenia nie może być, w ocenie Sądu, uznany za rażące naruszenie prawa - skoro treść pisma jednoznacznie na taki jego charakter wskazuje. Ponadto, w aktach archiwalnych znajduje się kopia pisma Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 24 stycznia 1950 r., [...], stanowiącego zezwolenie na zgłoszenie wniosku o nabycie przedmiotowej nieruchomości na cele Centrali [...]. W piśmie tym wskazano, iż nabycie nieruchomości jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych a starania o nabycie odpowiedniej nieruchomości na obszarze m. L. w trybie art. 3 dekretu nie dały pozytywnego wyniku. Dokumenty te potwierdzają, w ocenie Sądu, zachowanie wymogów sformułowanych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 dekretu.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i art. 13 ust. 3 pkt 2 dekretu poprzez brak wezwania właścicieli do sprzedaży nieruchomości. Jak wynika z akt archiwalnych, Centrala [...] w L. złożyła współwłaścicielom ofertę nabycia nieruchomości za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i zatwierdzona przez Dyrekcję Naczelną Centrali [...] w Warszawie (pismo [...]). Ponadto, z akt sprawy wynika, iż poinformowano współwłaścicieli, iż zgodnie z art. 7 ust 4 dekretu umowa powinna być zawarta w terminie 15 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma, a w przypadku nie zawarcia umowy w powyższym terminie nastąpi wywłaszczenie nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W ocenie Sądu, powyższy sposób wezwania współwłaścicieli nieruchomości jest zgodny z powołanymi przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. z 1949r., nr A-89, poz.1084) w kształcie nadanym zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 1950r. (M.P. z 1950 r., nr A-53, poz. 609).

Sąd nie podzielił również zarzutu braku wezwania wszystkich współwłaścicieli do jej sprzedaży. Wskazał, że jak wynika z akt archiwalnych, wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowano do żyjących współwłaścicieli nieruchomości - Z. L. i S. G. Z treści akt archiwalnych wynika, iż powołane wezwania zostały tym osobom doręczone w dniu 8 maja 1050 r. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, iż wywłaszczenie nieruchomości na gruncie przepisów dekretu było niedopuszczalne w okolicznościach zgonu dwóch ze współwłaścicieli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zasadnie uznał organ nadzoru, iż ze względu na śmierć dwóch współwłaścicieli i niemożność ustalenia ich następców prawnych (postanowienie sądu o nabycie spadku po M. L. zostało wydane dopiero w 1990r., zaś postanowienie sądu o nabyciu spadku po P. L. zostało wydane w 1991 roku) niemożliwe było nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy.

Zatem, jedynym dopuszczalnym prawnie sposobem jej nabycia było wywłaszczenie. Skoro możliwe było wezwanie żyjących współwłaścicieli nieruchomości, którzy nie wyrazili zgody na jej dobrowolne odstąpienie, to niewątpliwie wyczerpano możliwość nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Ponadto, Sąd zauważył, iż spadkobiercy zmarłego współwłaściciela nieruchomości nielegitymujący się dokumentem stwierdzającym prawa do spadku nie byli uprawnieni do zawarcia umowy sprzedaży z Centralą [...]. Trudno w tej sytuacji zarzucić Centrali [...], że podjęła rokowania tylko z żyjącymi współwłaścicielami nieruchomości. Art. 7 dekretu obligował bowiem wykonawcę narodowych planów gospodarczych do wystąpienia z ofertą tylko do właściciela nieruchomości (nie było to możliwe w stosunku do posiadacza, dzierżawcy nieruchomości czy nieustalonego sądownie spadkobiercy właściciela gruntu).

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących, nie stanowi również rażącego naruszenia prawa niepodanie w wezwaniu konkretnie oznaczonej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu. Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego właścicielom nieruchomości zaproponowano jej nabycie ale bez podania ceny. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższe działanie spełnia wymogi dekretu. Ponadto, jak zasadnie wskazał organ, skoro współwłaściciele nieruchomości w terminie wskazanym w wezwaniu nie dokonali jakiejkolwiek czynności, która wskazywałaby, iż chcą dobrowolnie zbyć nieruchomość, to należy uznać, że nie oni wyrazili zgody na zbycie tej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. W takiej sytuacji kwestia ustalenia ceny za nieruchomość miała charakter drugorzędny i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Dalej Sąd podał, że pismem dnia 31 maja 1950 r. Centrala [...] Ekspozytura w L. złożyła wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. W ocenie Sądu, treść ww. wniosku odpowiada wymogom art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się protokół spisany w dniu [...] czerwca 1950 r. z komisyjnego opisu parceli przy ul. S. stanowiącej współwłasność spadkobierców M. L. i Z. - J. L., P. L. i S. G. - dzieci J. L., sporządzony w wyniku wykonania polecenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. zawartego w piśmie z dnia 16 czerwca 1950 r. (samo pismo nie zachowało się w aktach sprawy). Z powyższego protokołu wynika, iż właściciele nieruchomości prawidłowo zawiadomieni nie stawili się na oględziny przedmiotowej nieruchomości. Obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 1950 r., organ poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto wskazano, iż plan sytuacyjny i inne załączniki będą wyłożone w Wydziale Społecznym Administracyjnym Miejskiej Rady Narodowej w L. do przejrzenia w terminie 14 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia. W tym terminie każda osoba zainteresowana mogła wnieść na ręce kierownika w/w Wydziału wnioski lub sprzeciwy. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Miejskiej Rady Narodowej w L. w dniach [...] czerwca 1950 r. – [...] lipca 1950 r. Z akt sprawy wynika ponadto, iż pismami z września 1950 r. (brak oznaczenia dnia) skierowanymi do S. G., P. L. i Z. L. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. zawiadomiło współwłaścicieli nieruchomości oraz wnioskodawcę wywłaszczenia - Centralę [...] w L. o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonym na dzień 5 listopada 1950 r. godz.

10. Jak wynika z akt sprawy Z. L. i S. G. otrzymali ww. zawiadomienie w dniu 20 września 1950 r., zaś Centrala [...] w L. w dniu 22 września 1950r., co wynika ze znajdujących się w aktach archiwalnych zwrotnych potwierdzeń odbioru. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu wynika, iż rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona w dniu 6 listopada 1950 r. o godz. 10.45. Na przedmiotową rozprawę stawił się działający we własnym imieniu Z. L. - współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości oraz przedstawiciel Centrali [...]. W ocenie Sądu, powołane czynności organu wywłaszczeniowego spełniają wymogi przepisów dekretu.

Z akt sprawy wynika również, iż po przeprowadzeniu rozprawy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1950 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Centrali [...] nieruchomości położonej u zbiegu ul. S. i ul. Z. w L. Odpis orzeczenia wywłaszczeniowego został przesłany przy piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 18 kwietnia 1951 r. (wysłanym dnia 17.04.1950r.) I. L. - przedstawicielowi ustawowemu małoletnich J. i P. L. (spadkobiercom P. L., co wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 1991 r. sygn. akt [...]). Z powyższego wynika, iż odpis orzeczenia wywłaszczeniowego został doręczony spadkobiercom P. L. w dniu 18 kwietnia 1951 r. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż należy przyjąć, iż ww. orzeczenie zostało również doręczone Z. L. i S. G., którym były doręczane inne pisma w toku postępowania.

Na odwrocie ww. orzeczenia znajdującego się w aktach sprawy wskazano, iż jego odpis przesyła się do wiadomości spadkobiercom M. L. i podano adres pod jakim zamieszkiwał ówcześnie Z. L. i S. G. Sąd nie zgodził się również z zarzutem skarżących, iż orzeczenie z dnia [...] grudnia 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa jako skierowane do osoby zmarłej. Jak wynika z treści powołanego orzeczenia, jego przedmiotem jest odjęcie prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. S. róg Z. Podstawą prawną tego orzeczenia jest, między innymi, art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepis ten - określając niezbędne elementy orzeczenia wywłaszczeniowego - nakazuje aby orzeczenie określało przedmiot wywłaszczenia i podmiot, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Nie ulega wątpliwości Sądu, iż orzeczenie to odnosiło się do nieruchomości a nie osoby jej właściciela - bowiem dekret z dnia 16 kwietnia 1949 r. nie nakładał obowiązku wskazania w orzeczeniu właściciela nieruchomości.

Zatem, podanie w orzeczeniu spadkobierców M. L., Z. L., P. L. i S. G. jako współwłaścicieli nieruchomości stanowiło wyłącznie element opisu wywłaszczonej nieruchomości według zapisu w księdze hipotecznej a nie wiązało się ze skierowaniem tego orzeczenia do tych osób.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. 1.1. art. 7 ust. 5 w zw. z ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - wedle stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] grudnia 1950 r. - w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 72 ust. 2 i 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (dalej: także dpa) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczyło jedynie nieruchomości, a nie jej właściciela oraz że wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym imion i nazwisk współwłaścicieli nieruchomości stanowi wyłącznie element opisu wywłaszczonej nieruchomości, a nie wiąże się ze skierowaniem orzeczenia do tych osób, w sytuacji, w której z definicji legalnej wywłaszczenia wynika, iż polega ono na odjęciu prawa własności, a załatwienie sprawy administracyjnej polegającej na odjęciu prawa własności może dotyczyć jedynie właściciela nieruchomości, a ponadto decyzja (orzeczenie) administracyjna jako akt indywidualnego stosowania prawa musi być skierowana do określonego podmiotu, którego to podmiotu praw i obowiązków dotyczy dana decyzja;

1. 1.2. w przypadku uznania przez NSA, iż sąd I instancji nie dokonywał wykładni powołanych wyżej przepisów wskazanych w zarzucie z pkt 1.2., wyrokowi zarzucono naruszenie art. 7 ust. 5 w zw. z ust. 4 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 dekretu poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, iż orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczyło jedynie nieruchomości, a nie jej właściciela oraz że wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym imion i nazwisk współwłaścicieli nieruchomości stanowi wyłącznie element opisu wywłaszczonej nieruchomości, a nie wiązało się ze skierowanie orzeczenia do tych osób, w sytuacji, w której z definicji legalnej wywłaszczenia wynika, iż polega ono na odjęciu prawa własności, a odjęcie prawa własności może dotyczyć jedynie właściciela nieruchomości, a ponadto decyzja (orzeczenia) administracyjna jako akt indywidualnego stosowania prawa musi być skierowana do określonego podmiotu, którego to podmiotu praw i obowiązków dotyczy dana decyzja;

1. 1.3. naruszenie art. 63 § 1 i 294 rozporządzenia z dnia 27 października 1933 roku Kodeks zobowiązań, w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 28 dekretu poprzez uznanie, iż złożona przez Centralę [...] w L. propozycja nabycia nieruchomości stanowiła ofertę, w sytuacji, w której w dacie jej składania oraz w 15-dniowym okresie, w którym mogła być przyjęta, nie było możliwości ustalenia ceny za nieruchomość, a zatem propozycja nabycia nieruchomości nie zawierała postanowień przedmiotowo istotnych - ceny.
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 2.1. art. 133 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż wskazanie w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1950 r. imion i nazwisk współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości stanowi jedynie "element opisu wywłaszczonej nieruchomości", w sytuacji, w której z treści znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia jasno wynika, iż dane współwłaścicieli wskazano w sentencji orzeczenia, a orzeczenia to rozstrzyga o ich prawach, gdyż stanowi o odjęciu prawa własności nieruchomości;

1. 2.2. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, nieprzeprowadzenie kontroli działalności Ministra Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz nieodniesienie się do zarzutów zawartych w skardze z dnia 2 października 2014 r., poprzez:
2. a) brak rozpatrzenia zarzutu zawartego w pkt 1 skargi z dnia 2 października 2014 r. poprzez brak wyjaśnienia, z jakiego powodu możliwość zastępowania Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ustanawia dla jego zastępcy samodzielne uprawnienie do wydania we własnym imieniu zezwolenia na nabycie nieruchomości;
3. b) brak rozpatrzenia zarzutu zawartego w pkt 4 skargi z dnia 2 października 2014 r. poprzez brak wyjaśnienia, z jakiej przyczyny w ocenie WSA Wydział Planowania Miast i Osiedli stanowi wojewódzką władzę planowania gospodarczego;
4. c) brak rozpatrzenia zarzutu zawartego w pkt 7 skargi z dnia 2 października 2014 r., zgodnie z którym organ II instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, chociaż doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż na podstawie oferty złożonej części współwłaścicieli nieruchomości nie było możliwości ustalenia ceny, za jaką nieruchomość ta ma być sprzedana;

1. 2.3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 września 2014 r., chociaż orzeczenie z dnia [...] grudnia 1950 r. rażąco naruszało prawo, gdyż zostało wydane w stosunku do osoby nieżyjącej - P. L. zmarłego [...] lutego 1950 r.;

1. 2.4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 oraz 7 ust. 1 dekretu poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 września 2014 r. chociaż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1950 roku o nr [...] rażąco naruszało prawo, gdyż nie był spełniony warunek konieczny złożenia wniosku o wywłaszczenie - właściciele nieruchomości nie zostali wezwani do jej sprzedaży;

1. 2.5. art. 141 § 1 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku nie dających się wyjaśnić sprzeczności, z których wynika, że:
2. a) ocena decyzji z dnia [...] grudnia 1950 r. dokonywana jest w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania (s. II uzasadnienia) by jednocześnie stwierdzić, iż decyzję doręczono przedstawicielce ustawowej następców prawnych P. L., przy czym oceny, iż byli oni następcami prawnymi dokonano w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 1991 r. (s. 17 uzasadnienia);
3. b) nie było możliwości sprzedaży nieruchomości, gdyż nie byli sądownie ustaleni spadkobiercy właściciela gruntu (s. 15 uzasadnienia), ale decyzja została doręczona przedstawicielce ustawowej, ustalonych sądownie, małoletnich następców prawnych właściciela gruntu (s. 17 uzasadnienia);
4. c) wobec niemożności ustalenia następców prawnych dwóch współwłaścicieli nieruchomości nie było możliwe nabycie nieruchomości w drodze umowy, ale nie stanowiło to przeszkody do nabycia nieruchomości poprzez wywłaszczenie (s. 15 uzasadnienia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i zawartymi w niej podstawami zaskarżenia. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony do wskazanych w skardze kasacyjnej przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Najistotniejszym zagadnieniem w niniejszej sprawie było przesądzenie czy doszło rażących naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1950 r. w przedmiocie wywłaszczenia.

Zasadnym jest zatem zwrócenie uwagi na fakt, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w znacznej części. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją.

Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r. I OSK 1381/10).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, było pozbawienie i ograniczenie praw rzeczowych dotychczasowych podmiotów, jakie przysługiwały im do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem pozbawienia w takiej sytuacji było więc zawsze prawo rzeczowe, a skutkiem tego pozbawienia przeniesienie tego prawa na rzecz Skarbu Państwa. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że prawa rzeczowe miały i mają charakter podmiotowy, stąd też wywłaszczenia w rozumieniu dekretu można było dokonać poprzez pozbawienie określonego podmiotu przysługującego mu prawa rzeczowego.

W świetle zawartych w nim przepisów regulujących instytucję wywłaszczenia stanowiło ono w istocie odebranie i przeniesienie na inny podmiot praw rzeczowych. Z tego też względu do istotnych elementów normatywnej konstrukcji decyzji o wywłaszczeniu, wydanej na podstawie dekretu uznać należało nie tylko określenie przedmiotu wywłaszczenia, ale także wskazanie właściciela nieruchomości. Nie ma więc racji kontrolowany sąd iż dane osobowe wywłaszczanych właścicieli stanowiły wyłącznie element opisu nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, że w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zostali wymienieni współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości. Bezspornym jest, że wskazywany w decyzji jako współwłaściciel nieruchomości P. L., w dacie wydania orzeczenia już nie żył. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwości tej w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było przypisać takiego charakteru, który kwalifikowałby ją do naruszeń, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z chwilą powzięcia wiadomości przez organ dokonujący wywłaszczenia, że P. L. nie żyje decyzję skierowano do przedstawicielki ustawowej małoletnich spadkobierców zmarłego P. L. – I. L., która ją otrzymała i nie zakwestionowała za pomocą środków zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy nieskutecznym okazał się zarzut naruszenia art. 7 ust. 5 w związku z ust. 4, art. 23 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, art. 72 ust.2 i art. 75 ust.1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Nieprawidłowość związana z wadliwie oznaczonym w decyzji adresatem została bowiem niezwłocznie naprawiona przez opisane powyżej czynności. Z tej przyczyny błędne stanowisko kontrolowanego sądu co do koniecznych elementów rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza wywodów Sądu I instancji pozwalała również przyjąć, że mimo częściowo niefortunnych sformułowań zawartych w kontrolowanym uzasadnieniu, sprowadzało się ono w ostateczności do prawidłowego przyjęcia, że wywłaszczenie polegało w istocie na odjęciu prawa własności.

Nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 7 ust.1 i art. 28 dekretu, art. 63 § 1 i art. 294 rozporządzenia z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań, poprzez uznanie, że skierowane przez Centralę [...] w L. wezwanie do nabycia nieruchomości nie zawierało koniecznych wymagań, brak w nim bowiem było postanowień przedmiotowo istotnych tj. ceny.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (por. uchwałę NSA z dnia 21 kwietnia 2008r. I OPS 2/08). W przypadku jej braku ocenić należało skutki jakie należy wiązać z naruszeniem tego obowiązku. Ocena decyzji o wywłaszczeniu winna w takiej sytuacji uwzględnić cały tok postępowania. Konieczność zbadania stopnia naruszenia przepisu, jego związku z wydaną decyzją wymaga dokonania również ustaleń w kontekście innych mających zastosowanie w sprawie przepisów. Konieczne jest w takim wypadku dokonanie oceny, jaką funkcję w rozpoznawanej sprawie pełni taki przepis w odniesieniu do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że rozstrzyganie o tym, czy naruszenie określonego przepisu prawnego jest rażące, czy nie jest rażące, pozostaje w ścisłym związku z podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a która stwierdzenie nieważności decyzji wiąże z tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem, a nie z tym, że w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (identycznie NSA w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08).

W rozpoznawanej sprawie mieć należało również na względzie, że czym innym jest zaniechanie przeprowadzenia rokowań, a czym innym wadliwe przeprowadzenie rokowań. Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że sam fakt nieokreślenia ceny w wezwaniu wzywającym do rokowań nie może mieć znaczenia z punktu widzenia ważności decyzji o wywłaszczeniu i to nawet przy uwzględnieniu faktu, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie wskazywanego art. 28 dekretu zostały uchwalone dopiero dnia 3 czerwca 1950 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 26, poz. 234). Istotnym bowiem było, że współwłaścicieli, do których wezwanie z art. 7 ust.1 dekretu zostało skierowane poinformowano, że cena zostanie ustalona wg zasad wynikających z art. 28 dekretu, co oznaczało w istocie jednolite, narzucone przez Państwo normy szacunkowe.

Z tego też względu fakt, że rozporządzenie weszło w życie już po skierowaniu wezwań do stron nie mogło skutkować przyjęciem, że strony nie zdawały sobie sprawy z tego, że obowiązujące przy oszacowaniu normy szacunkowe będą określone przez Państwo. Tym bardziej, że przepis art. 28 dekretu determinował od samego początku jego istnienia konieczność ustalenia takich regulacji, co zresztą nastąpiło w krótkim czasie, licząc od zawezwania do rokowań. Zgodzić należało się również z sądem I instancji, który przyjął, że zaniechanie skierowania wezwania o podjęcie rokowań do spadkobierców P. L. nie mogło skutkować nieważnością decyzji skoro pozostali współwłaściciele pomimo doręczenia wezwania z art. 7 ust.1 dekretu nie podjęli żadnych działań w zakresie dobrowolnego przeniesienia prawa własności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wywieść należało, że może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, co nie miało miejsca.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a, który reguluje zakres rozpoznania sprawy oraz art. 134 P.p.s.a., stanowiący o kognicji sądu administracyjnego. Wskazać w pierwszej kolejności należało, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może więc służyć kwestionowaniu oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego. A zatem, nie można było za jego pośrednictwem kwestionować wadliwego przyjęcia przez kontrolowany Sąd, że ustalenie imion i nazwisk właścicieli wywłaszczanej nieruchomości stanowi wyłącznie element jej opisu.

Odnosząc się zaś do naruszenia art. 134 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zamieszczone w nim pojęcie "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie można w ten sposób kwestionować braku rozpatrzenia istotnych dla wyniku sprawy zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instancji.

Odnosząc się zaś do wskazania naruszenia normy art. 141 § 4 P.p.s.a. (omyłkowo podano § 1, odnoszący się do terminu wniesienia środka zaskarżenia) wyjaśnić należało, że w kontrolowanym uzasadnieniu szczegółowo odniesiono się do przyjętej przez organ dopuszczalności zastępowania Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego przez jego zastępcę, który powołał się w tym względzie na zapisy ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 7, poz. 43 ze zm.). Uzasadnienie zawiera również ocenę pisma Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydziału Planowania Miast i Osiedli z dnia 6 października 1949 r. w kontekście wymagań z art. 6 ust.1 pkt 2 dekretu. Szeroko omówiono w kontrolowanym uzasadnieniu jaki wpływ na ważność decyzji o wywłaszczeniu miała kwestia niepodania ceny w wezwaniu z art. 7 ust.1 dekretu, ocenę tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny dokonał powyżej.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również kwestionować ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Tymczasem w uzasadnieniu zarzutu sporo miejsca poświęca się na polemikę ze stanowiskiem sądu w zakresie oceny prawnej wskazywanych dokumentów, co zważywszy na zakres zaskarżenia nie mogło uzyskać aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskutek pominięcia przy analizowaniu przesłanek nieważności, że decyzja z dnia [...] grudnia 1950 r. została wydana w stosunku do osoby zmarłej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprawdzie w decyzji wskazano jako współwłaściciela nieżyjącego już wtedy P. L., jednak w sytuacji gdy orzeczenie o wywłaszczeniu w sposób prawidłowy skierowano do przedstawicielki małoletnich spadkobierców zmarłego, wadliwość ta nie może być rozpatrywana w aspekcie pojęcia, o którym mowa we wskazywanym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie w chwili doręczenia decyzji o wywłaszczeniu spadkobiercy P. L. nie legitymowali się prawomocnym orzeczeniem o nabyciu spadku, jednakże mając na względzie fakt, iż postanowienie uzyskane w dniu [...] lutego 1991 r. potwierdziło że spadek ten nabyły z mocy ustawy jego dzieci, prawidłowo reprezentowane w postępowaniu wywłaszczeniowym, brak ten nie miał w okolicznościach sprawy negatywnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Nie mógł także skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, opisany jako występowanie w jego uzasadnieniu, niedających się usunąć sprzeczności w ocenie wpływu, jaki na legalność postępowania wywłaszczeniowego miało uzyskanie dopiero po jego zakończeniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po P. L. W istocie bowiem za pomocą zarzutu, odnoszącego się do prawidłowej konstrukcji uzasadnienia próbuje się podważyć ocenę istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co jest niedopuszczalne. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 184 P.p.s.a).