Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2062/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 579/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy Kamiennik wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, zainicjowane wnioskiem Z. i L. G. z dnia 8 grudnia 2014 r., informując strony, że do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych upoważnił geodetę C. C. Geodeta wezwał strony do stawiennictwa na gruncie w dniu 19 stycznia 2015 r. Na gruncie stawili się L. G. oraz Z. W. W protokole (pkt 9.1.) geodeta odnotował, że nie ma dokumentów archiwalnych mających moc dowodową w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym, które pozwoliłyby na jednoznaczne, precyzyjne wznowienie punktów granicznych, (w pkt 9.2.) - że strony przybyłe na grunt nie składały oświadczeń oraz nie kwestionowały przebiegu granic wskazanych przez geodetę, (w pkt 9.3.) - że nie odszukano stabilizacji punktów granicznych na ustalonej linii granicznej, ale odszukano kamienie graniczne w pkt 490 i 505, a ponadto zmierzono ogrodzenie i kontrolnie budynek gospodarczy.

W pkt 11.4. geodeta zaznaczył, że na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym wyznaczono punkty g¹ i g², na podstawie oświadczenia L. G. i Z. W. W punktach tych wkopano betonowe kamienie graniczne ze stabilizacją podziemną płytką betonową z krzyżem. Protokół - oprócz geodety - podpisali uczestniczący w czynnościach L. G. i Z. W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Wójt Gminy Kamiennik ustalił przebieg granicy działki nr [...], obręb [...], z działkami nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], wskazując że granica pomiędzy nieruchomościami przebiega zgodnie z protokołem granicznym z dnia 19 stycznia 2015 r., załączonym do operatu rozgraniczeniowego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Nysie nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że protokół graniczny podpisały bez zastrzeżeń strony, które stawiły się na gruncie i że operat rozgraniczeniowy sporządzony został prawidłowo.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Kamiennik z uwagi na sprzeczność zapisów protokołu dotyczącą składania oświadczeń przez uczestników czynności (w pkt. 9.2 zapisano, że "strony przybyłe na grunt nie składały oświadczeń", natomiast w pkt. 11.4. stwierdzono, że "przebieg granicy ustalono na podstawie oświadczeń L. G. i Z. W.".

W piśmie z dnia 4 września 2015 r. Z. W. oświadczył, że przyłącza się "do prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa", powtarzając argumentację zawartą we wniosku Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaś w piśmie z 16 grudnia 2015 r. strona sprecyzowała, że zamierzała przyłączyć się do postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, wszczętego z urzędu przez Kolegium, ale w sytuacji, gdyby Kolegium takiego postępowania nie wszczęło - wnosi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej kwestionowanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. art.: 77 § 1, 80 i 107 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kamiennik z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zapisy protokołu, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, nie są sprzeczne, bowiem w pkt 9.2. strony złożyły oświadczenie odnośnie do przebiegu granic, którego nie można ustalić na podstawie istniejących dowodów (dokumentów), natomiast oświadczenie uczestników czynności ustalenia przebiegu granic zapisane w pkt 11.4 odnosiło się do rozmieszczenia punktów g¹ i g², wyznaczających granice pomiędzy dz. nr [...] i nr [...]. Kolegium dostrzegło, że wyznaczenie granic tylko na przedstawionym przez geodetę szkicu granicznym jest błędem, ale nie skutkującym uznaniem, że decyzja oparta na protokole granicznym zawierającym ów błąd wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa. Protokół z dnia 19 stycznia 2015 r. został podpisany przez współwłaścicieli sąsiadujących nieruchomości. Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez Wójta Gminy Kamiennik przepisów procesowych, uznając że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie był wyczerpujący, a uzasadnienie kwestionowanej decyzji, choć lakoniczne, nie wypełnia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Z. W. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze weryfikując protokół graniczny stwierdziło, że na jego podstawie Wójt Gminy Kamiennik był uprawniony do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Kolegium zauważyło, że biegły podał w protokole: które nieruchomości objęte są postępowaniem rozgraniczeniowym i kto posiada do nich tytuł prawny (pkt 1 ppkt 1-4), przywołał numer i datę wydania postanowienie Wójta Gminy Kamiennik o wszczęciu procedury rozgraniczeniowej (pkt 2), wskazał daty doręczenia uczestnikom wezwań do stawiennictwa na gruncie (pkt 3), wymienił strony, które się stawiły (pkt 4) i strony nieobecne (pkt 6), wykreślił (w pkt 5) zapis dotyczący oświadczenia stron o udzieleniu pełnomocnictwa, stwierdził (w pkt 7), że z powodu nieusprawiedliwionej nieobecności uczestników nie wstrzymano czynności ustalenia granic i nie wyznaczono nowego terminu (pkt 8). W pkt 9.1. geodeta podał, że nie ma archiwalnych dokumentów geodezyjnych, mających moc dowodową przy ustalaniu granic, na podstawie których w sposób jednoznaczny wznowione mogłyby być punkty graniczne, w pkt 9.2, odnoszącym się do oświadczenia stron odnośnie do przebiegu granic - że strony obecne nie składały oświadczeń i nie kwestionowały przebiegu granic wskazanych przez geodetę.

Ustalając wyniki wywiadu terenowego (pkt 9.3.), biegły wskazał, że nie odszukano stabilizacji punktów granicznych na ustalonej linii granicznej, ale odszukano kamienie graniczne w pkt 490 i 505, zmierzono ogrodzenie i kontrolnie budynek gospodarczy. Organ podkreślił (w pkt 11.4), że przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym pomiędzy pkt g¹ i pkt g² geodeta stwierdził, że ustalono je w oparciu o oświadczenia L. G. (współwłaściciela dz. nr [...]) i Z. W. (współwłaściciela dz. nr [...]) i wyjaśnił (w pkt 12), iż dokonał stabilizacji ustalonych bezspornie punktów granicznych g¹ i pkt g², wkopując betonowe kamienie graniczne z płytą betonową i krzyżem. W pkt 13 wskazał, że strony złożyły zgodne oświadczenia, iż ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu (pkt 13). W protokole znalazły się również zapisy o poinformowaniu uczestników o możliwości przekazania sprawy sądowi (pkt 14), o braku w tekście omawianego dokumentu zmian i poprawek (pkt 16), dacie (w dniu 19 stycznia 2015 r.) dokonania i zakończenia czynności ustalenia przebiegu granic (pkt 17) oraz o odczytaniu stronom protokołu przed podpisaniem (pkt 18).

Na protokole widnieją nieczytelne podpisy uprawnionego geodety C. C. oraz obecnych na gruncie L. G. i Z. W. Wobec powyższego podzielono stanowisko dotyczące braku sprzeczności pomiędzy treścią pkt 9.2. i pkt. 11.4, argumentując, że pkt 9.2. należy odczytywać w kontekście poprzedzającej go treści pkt 9.1., zawierającego stwierdzenie geodety, że przebiegu granic pomiędzy dz. nr [...] oraz dz. nr [...], nr [...] i nr [...] nie można ustalić w oparciu o dokumentację mającą moc dowodową, pozwalającą w sposób niewątpliwy dokonać ustaleń w przedmiotowym zakresie i wznowić punkty graniczne, z uwagi na brak owych dokumentów.

W nawiązaniu do powyższego Kolegium przyjęło, że skoro "źródłowej" dokumentacji geodezyjnej nie uzyskał geodeta z zasobu geodezyjno-kartograficznego, to jest oczywiste, że strony, nie dysponując wiedzą na temat tej dokumentacji, nie złożyły w tym przedmiocie żadnych oświadczeń. Innymi słowy zapis w pkt 9.2. odnosił się z jednej strony do oświadczenia biegłego z pkt 9.1., z drugiej do nieposiadania przez nich jakichkolwiek dokumentów, w oparciu o które ustalony mógłby być wnioskowany przez Z. i L. G. przebieg granic.

SKO zauważyło, że wobec braku dokumentów biegły mógł przystąpić do czynności pozwalających ustalić przebieg granic, co uczynił: odszukał kamienie graniczne w punktach 490 i 505, zmierzył ogrodzenie oraz budynek gospodarczy, a następnie wyznaczył punkty graniczne g¹ i g², na podstawie zgodnego oświadczenia L. G. i Z. W. i dokonał ich stabilizacji.

Zwrócono ponadto uwagę, że Z. W. dostrzegając sprzeczność pomiędzy treścią pkt. 9.2 i pkt. 11.4 protokołu granicznego, ograniczył się do odczytania ich literalnego brzmienia, wyrywając z kontekstu każdy z ww. zapisów. Pominął istotną kwestię, że pomiędzy oświadczeniem odnoszącym się do braku dokumentów z zasobu geodezyjno-kartograficznego, a oświadczeniem, które znalazło wyraz w pkt 11.4. geodeta wykonywał konkretne czynności na gruncie i że oświadczenie w punkcie 11.4 dotyczyło właśnie tych czynności. Skoro czynności te obejmowały również odszukanie kamieni granicznych w pkt 490 i 505 zasadne było przyjęcie, że ustalona została granica pomiędzy dz. [...] i dz. [...]: odcinek od pkt 490 do pkt g² oraz pomiędzy dz. [...] a dz. nr [...]: od pkt 505 do pkt g¹. SKO zgodziło się, że biegły nie opisał przebiegu tych granic w protokole, ale z załączonego szkicu graficznego, mając na uwadze treść oświadczenia z pkt. 11.4 oraz zapisu pkt 13, że strony zgodnie oświadczyły, iż ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu (co potwierdziły podpisując protokół graniczny), to uznać należało, że wszystkie granice objęte wnioskiem stron zostały ustalone prawidłowo.

W tym stanie rzeczy zgodzono się, że uchybienie obowiązkowi określonemu w § 20 pkt 9 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), dotyczącego opisu przebiegu granic jest wadą. Jeżeli jednak ów przebieg granic, mimo braku opisu, jest niewątpliwy, gdyż wynika z dokumentu włączonego do protokołu granicznego, tj. ze szkicu granicznego, to - wbrew zarzutowi podniesionemu przez Z. W. - brak było podstaw do stwierdzenia, że nie wszystkie granice zostały ustalone. Zdaniem Kolegium bezspornie ustalony został również przebieg granicy pomiędzy dz. nr [...] i [...] oraz [...] i [...], o czym przesądza włączony do protokołu szkic graniczny, który strona pominęła w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Równocześnie Kolegium powtórzyło, że z akt sprawy wynika również, iż procedura poprzedzająca wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2016 r. była zgodna z przepisami, bowiem organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, wyznaczył uprawnionego geodetę do przeprowadzenia czynności, który z odpowiednim wyprzedzeniem wezwał strony do stawiennictwa na gruncie, a następnie protokół z czynności przeprowadzonych na gruncie przekazał do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Nysie w dniu 22 stycznia 2015 r., tj. przed wydaniem decyzji ustalającej przebieg granic.

Ustosunkowując się do "braku wszczęcia z urzędu postępowania" wskazało, że okoliczność, czy postępowanie w trybie nadzwyczajnym toczy się na wniosek czy z urzędu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż istota tego postępowania polega na weryfikacji przez organ odwoławczy, czy kwestionowana decyzja wypełnia (bądź nie) co najmniej jedną z przesłanek art. 156 § 1 K.p.a. Odnośnie do zarzutu uchybienia przez uprawnionego geodetę zapisowi art. 68 K.p.a., Kolegium podkreśliło, że przepis ten dotyczy protokołu sporządzonego z czynności procesowej przez organ administracji publicznej. Geodeta wykonujący czynności rozgraniczeniowe nie jest organem, a ponadto protokół sporządzony przez biegłego spełnia wymogi określone w § 20 rozporządzenia, będącym lex specialis w stosunku do art. 68 K.p.a.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie uwzględniło wniosku strony o przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mając na uwadze, że specyfika postępowania toczącego się w trybie art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne polega na tym, że wyłącznym dowodem na podstawie którego organ I instancji wydaje decyzję orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości jest protokół graniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę w obecności stron. Dlatego nie oceniało protokołu z dnia 20 stycznia 2012 r., dotyczącego przebiegu ustalenia granic pomiędzy dz. nr [...] (własność Z. i K. W.), a dz. nr [...] (własność M. B.) i dz. nr [...] (własność Gminy Kamiennik), sporządzonego przez uprawnionego geodetę K. G., ponieważ dokument ten nie ma żadnego związku ze sprawą w przedmiocie ustalenia przebiegu granic pomiędzy dz. nr [...] a dz. nr [...], nr [...] i nr [...].

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Z. W. zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), a także § 20 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art.: 6, 7, 9, 10, 11, 75, 76 § 1, 77 § 1 i 80, 81, 107 § 3, 136 § 1 oraz art. 156 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, że w sprawie nie zachodziła żadna z określonych w art. 156 § 1 K.p.a. podstaw stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej.

W ocenie Sądu Kolegium nie było upoważnione do merytorycznej oceny decyzji rozgraniczeniowej, polegającej na kompleksowej analizie całej dokumentacji geodezyjnej (w tym dokumentacji technicznej - pomiarowej z prac terenowych), zgromadzonej w toku postępowania, która wymagałaby od Kolegium wiadomości specjalnych i na nowo przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, w tym postępowania dowodowego. Oczywiste jest bowiem, że dokonanie takiej oceny przekraczałoby ramy zakreślone temu postępowaniu w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu prawidłowo również oceniło Kolegium, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza, by kwestionowana decyzja naruszała, i to w sposób rażący, którykolwiek z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Brak jest również podstaw do uznania, że podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji dawały naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Sąd podkreślił, że wobec braku dokumentów biegły przystąpił do czynności pozwalających ustalić przebieg granic: odszukał kamienie graniczne w punktach 490 i 505, zmierzył ogrodzenie oraz budynek gospodarczy, a następnie wyznaczył punkty graniczne na podstawie zgodnego oświadczenia L. G. i Z. W. i dokonał ich stabilizacji. Skoro opisane w protokole czynności geodety obejmowały również odszukanie kamieni granicznych w pkt 490 i 505, w ocenie Sądu, zasadnie organy przyjęły, że ustalona została granica pomiędzy działką [...] i działką [...] oraz pomiędzy działką [...] a działką [...], od punktu 505, co zostało przedstawione na szkicu granicznym.

Jednocześnie rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wprawdzie biegły nie opisał przebiegu tych granic w protokole, ale z załączonego szkicu graficznego, mając na uwadze treść oświadczenia z pkt. 11.4 oraz zapisu pkt 13, że strony zgodnie oświadczyły, iż ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu (co potwierdziły podpisując protokół graniczny), uznać należy, że wszystkie granice objęte wnioskiem stron zostały ustalone prawidłowo.

Zdaniem Sądu, właściwie też Kolegium oceniło zarzut naruszenia § 20 opisanego rozporządzenia, polegającego na uznaniu, że uchybienie obowiązkowi określonemu w § 20 pkt 9 rozporządzenia, dotyczącego opisu przebiegu granic jest wadą. Jeżeli jednak ów przebieg granic, mimo braku opisu, jest niewątpliwy, gdyż wynika z dokumentu włączonego do protokołu granicznego, tj. ze szkicu granicznego, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie wszystkie granice zostały ustalone.

Oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, dokonano w dniu [...] stycznia 2015 r., zaś dokumentacja techniczna włączona została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - operat rozgraniczeniowy został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Nysie.

Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło w sposób należyty, to jest zgodnie z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., że kwestionowana decyzja organu I instancji nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą powodującą stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Prawidłowo również Kolegium stwierdziło, że decyzja rozgraniczeniowa nie jest dotknięta inną wadliwością skutkującą, w myśl art. 156 § 1 K.p.a., nieważnością. Skarżący nie wskazał żadnej z podstaw nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 K.p.a. Istnienia takich podstaw nie dopatrzył się także Sąd rozpoznający sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W., zarzucając:

1. I) naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:
2. 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Kamiennik z dnia [...] stycznia 2015 r. nie jest dotknięta wadą nieważności w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę fakt, że wydanie jej nastąpiło bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego polegającego na pominięciu oceny prawidłowości wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami prawa;
3. 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji istnienia przesłanek do wydania orzeczenia o przeciwnej treści;
4. II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
5. 1) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego;
6. 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy Kamiennik nie naruszała w sposób rażący któregokolwiek z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;
7. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny uzasadnienia decyzji;
8. 4) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77, 78 i 80 K.p.a. i sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że powinien to uczynić, a w szczególności przeprowadzić zgłoszony przez skarżącego dowód w postaci:
9. - pisma Urzędu Gminy w Kamienniku z dnia 26 października 2017 r. na okoliczność wadliwego rozgraniczenia nieruchomości;
10. - pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 25 września 2017 r. na okoliczność wadliwego rozgraniczenia nieruchomości, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu w przypadku zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania;
2. 2) w przypadku uznania za wyłącznie zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi co do meritum poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kamiennik.

Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Jednak przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na istotną okoliczność jaką jest fakt, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem bezpośrednio wpływa na zakres przedmiotowy tego postępowania, a w konsekwencji na zakres zaskarżonej decyzji i zakres kontroli sądowej. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją.

Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady o charakterze materialnoprawnym tkwiące w samej decyzji, czyli istniejące w dacie wydania decyzji, a nie wady dotyczące samego przebiegu postępowania zwykłego zakończonego decyzją administracyjną, co do której następnie zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przede wszystkim, z uwagi na tryb w jakim została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, wypada podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy materialnoprawnej prawnej.

Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z uwagi na argumentację skarżącego przedstawianą w toku sporu podkreślić dodatkowo należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Podkreślić należy, że zupełnie inny jest przedmiot i charakter innego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. związane są istotnymi wadami postępowania i mogą spowodować wzruszalność decyzji. Natomiast zupełnie inny jest charakter i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W pkt I ppkt 1 wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 u.p.g.k. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Kamiennik z dnia [...] stycznia 2015 r. nie jest dotknięta wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy wydanie decyzji nastąpiło bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego polegającego na pominięciu oceny prawidłowości wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, zaś w ppkt 2 wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, czyli odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do powyższych zarzutów zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być zawsze powiązany z odpowiednim przepisem materialnoprawnym stosownym do przedmiotu decyzji, który to przepis został rażąco naruszony. W skardze wskazano na art. 31 ust. 1 i 2 u.p.g.k., powołany przepis ma następującą treść: ust. 1 Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ust. 2 Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. W uzasadnieniu zaś tego zarzutu odwołano się do okoliczności faktycznych dotyczących postępowania zwykłego zakończonego decyzją rozgraniczeniową w tym uwag dotyczących protokołu granicznego jego treści, istniejących w nim zdaniem skarżącego rozbieżności oraz szkicu granicznego, które stanowił podstawę wydania decyzji.

Odnośnie naruszenia powołanego art. 31 ust. 1 u.p.g.k. brak jakiegokolwiek odniesienia się, zaś co do naruszenia art. 31 ust. 2 wskazano, że przepis ten rodzi obowiązek przeprowadzenia wszelkich dowodów przez geodetę, a nie zastąpienia obowiązku gromadzenia dowodów, zgodnymi oświadczeniami woli. Zarzut ten jest niezasadny, albowiem w protokole granicznym geodeta podał, że nie ma archiwalnych dokumentów geodezyjnych mających moc dowodową przy ustalaniu granic, nie odszukano również stabilizacji punktów granicznych pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], stąd też przebieg tej granicy ustalono na podstawie oświadczenia skarżącego i oświadczenia właściciela działki nr [...] (tj. na podstawie art. 31 ust. 3 u.p.g.k.). Natomiast odszukano kamienie graniczne w pkt 490 i w pkt 505 co pozwoliło na ustalenie granicy pomiędzy działką nr [...] a działką [...] oraz pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...].

Jak zaś już wyżej wyjaśniono o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy treść kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 31 ust. 2 u.p.g.k. jest niezasadny.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II ppkt 1 do ppkt 3 to wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a., art. 151 P.p.sa. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. podnosząc, że skarga nie została uwzględniona, mimo naruszenia przez organ II instancji wskazanych przepisów K.p.a., w uzasadnieniu wyroku nie przedstawiono takich ustaleń i dowodów jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, uchylenie się od szczegółowej oceny uzasadnienia decyzji.

Natomiast w ppkt 4 zarzucono naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77, 78 i 80 K.p.a. poprzez między innymi nieprzeprowadzenie dowodu z zgłaszanych przez skarżącego pism Urzędu Gminy z dnia 26 października 2017 r. i pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 25 września 2017 r., oba na okoliczność wadliwego rozgraniczenia nieruchomości.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oczekuje, aby organ prowadził postępowanie w taki sposób jakby to było postępowanie zwykłe, a wiec prowadził postępowanie dowodowe celem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest stwierdzenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., to czy takie naruszenie miało miejsce ocenia się na datę wydania tej decyzji, a nie datę wydania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Takie ograniczenie przedmiotu tego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie jest prowadzone postępowanie dowodowe, a tym bardziej z dowodów pochodzących po wydaniu decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego jest oparta na ustalonym stanie faktycznym, który został ustalony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Sąd prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszelkie wymagania określone w tym przepisie. Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Natomiast niezgadzanie się z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia powoływanego już art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k., zgodnie z którym wydanie decyzji rozgraniczeniowej poprzedza: dokonanie przez wójta, oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia, a także co wynika z pkt 2 włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 33 u.p.g.k. jest przepisem materialnoprawnym, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji rozgraniczeniowej. Z powyższego przepisu wynika, że w toku administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mamy do czynienia z dualizmem organów kontrolujących czynności dokonywane przez upoważnionego geodetę.

Z formalnego i merytorycznego punktu widzenia kontrolę nad prawidłowością poszczególnych czynności sprawuje prowadzący postępowanie wójt gminy. Natomiast kontrola "techniczna" sporządzonego przez geodetę geodezyjnego operatu technicznego leży w kompetencji starosty. Zgodnie z art. 12 w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 3 u.p.g.k. wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do starosty prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po ich wykonaniu - przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Pozytywny wynik kontroli stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu. Dokumentacja, na podstawie której organ gminy wydaje decyzję o rozgraniczeniu, musi zawierać odpowiednią klauzulę ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Merytoryczną decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości organ wydaje wtedy, gdy ustalenie przebiegu granicy jest możliwe na podstawie określonych dowodów, znaków, śladów granicznych a w ich braku - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga nie zajmuje stanowiska, w przypadku gdy postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy kilku granic danej nieruchomości dopuszczalne jest stosowanie obu tych możliwości. Odnośnie tego zagadnienia wypowiedział się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na s. 15 i 16, a wypowiedź ta jest prawidłowa.

Na koniec zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie brał osobiście udział w postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości zakończonym decyzją Wójta Gminy Kamiennik z dnia [...] stycznia 2015 r., w tym w czynnościach dotyczących ustalenia przebiegu granicy, złożył oświadczenie co do przebiegu granicy wskazanej przez geodetę, co znalazło wyraz w protokole granicznym, który został również podpisany przez skarżącego. Decyzja rozgraniczeniowa z [...] stycznia 2015 r. zawierała prawidłowe pouczenie, iż strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od otrzymania decyzji przekazania sprawy do rozstrzygnięcia Sądowi Rejonowemu w Nysie.

Skarżący kasacyjnie z tej możliwości nie skorzystał, natomiast dnia 4 września 2015 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej, dążąc w ramach tego postępowania nadzorczego do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd I instancji jest prawidłowa, a zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, dlatego też na podstawie art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.