Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 121/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium i uznał, że zawiadomienie wystosowane do skarżącego przez Starostę [...] nie posiada atrybutów decyzji administracyjnej. WSA wskazał, że zawiadomienie nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej (decyzją) w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", bowiem nie załatwia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., zatem wbrew temu co twierdzi skarżący, nie skutkuje ono cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami kat. C i CE.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- - art 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), dalej jako "u.k.p.", w zw. z art. 42 § 2 Kodeksu karnego oraz art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego przez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że odmowa wydania wtórnika prawa jazdy kategorii C i C+E osobie, w stosunku do której sąd karny orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych w kategorii A1, A, B1, B, C1, D1, D, BE, C1E, D1E, DE, T, AM, A2 nie stanowi niedopuszczalnego rozszerzenia decyzją administracyjną sankcji karnej orzeczonej wyrokiem sądu karnego oraz naruszenia konstytucyjnej pozycji sądów i zasady ne bis in idem,
- - art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, tj., przyjęcie, że odmowa wydania wtórnika prawa jazdy kategorii C i C+E osobie, w stosunku do której sąd karny orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pojazdów mechanicznych określonych w kategorii C i C+E nie stanowi naruszenia zasady ochrony praw nabytych poprzez faktyczne pozbawienie takiej osoby uprawnień do kierowania pojazdami kat. C i C+E, nieobjętych zakazem sądu karnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym choć przedmiotowe zawiadomienie nie zostało nazwane decyzją, to w istocie pozbawiało ono skarżącego kategorii prawa jazdy, które nie zostały mu cofnięte ani przez Sąd, ani przez Starostę. Zdaniem skarżącego rozstrzygniecie to powinno zostać usunięte z obrotu prawnego, gdyż organ administracji nie może rozszerzać zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na inne kategorie niż orzeczone w wyroku sądu karnego. Skarżący zwrócił też uwagę, że zawiadomienie to zostało sporządzone przez pracownika nieuprawnionego do wydawania władczych rozstrzygnięć. W jego ocenie prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. prowadzi do wniosku, że w przypadku zastosowania przed sąd powszechny art. 42 § 2 k.k. i orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jedynie określonego rodzaju "organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać osobie, wobec której orzeczono taki zakaz, prawo jazdy kategorii, której ten zakaz nie obejmuje, jeżeli je ona posiadała".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania i modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). W rozpoznawanej sprawie podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, co powoduje, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego należało przyjąć za niepodlegające weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym.
Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z kolei naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwym podstawieniu tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Ponadto nie można w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16).
W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji wydając wyrok naruszył art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 42 § 2 k.k. oraz art. 182 § 2 k.k.w., których to naruszenia skarżący upatruje w przyjęciu, że odmowa wydania mu wtórnika prawa jazdy kategorii C i C+E w przedmiotowej sprawie nie stanowi niedopuszczalnego rozszerzenia decyzją administracyjną sankcji karnej orzeczonej wyrokiem sądu karnego oraz naruszenia konstytucyjnej pozycji sądów i zasady ne bis in idem.
W drugim zarzucie skarżący również wskazuje na naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, tym razem w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że odmowa wydania wtórnika prawa jazdy kategorii C i C+E osobie, w stosunku do której sąd karny orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pojazdów mechanicznych określonych w kategorii C i C+E nie stanowi naruszenia zasady ochrony praw nabytych.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 pkt 2 przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Stosownie zaś do art. 42 § 2 k.k. sąd orzeka, na okres nie krótszy niż 3 lata, zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, jeżeli sprawca w czasie popełnienia przestępstwa wymienionego w § 1 był w stanie nietrzeźwości, pod wpływem środka odurzającego lub zbiegł z miejsca zdarzenia określonego w art. 173, art. 174 lub art. 177. Z kolei zgodnie z art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.
W tym miejscu należy przypomnieć, że wyrokiem sądu powszechnego z 16 maja 2016 r. wobec skarżącego m.in. orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem kategorii C oraz C+E prawa jazdy na okres 4 lat. Wskutek powyższego Starosta [...], dalej jako "Starosta", pismami z 14 czerwca 2016 r. wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postepowania administracyjnego – w sprawie skierowania na badania lekarskie i psychologiczne oraz żądanie zwrotu dokumentu prawa jazdy. Kolejno decyzją z 14 czerwca 2016 r. Starosta postanowił cofnąć skarżącemu uprawnienia kat. A, B, BE, wynikające z prawa jazdy kat. A, B, BE, C, CE nr [...] wydanego [...] września 2011 r. Na odwrocie owej decyzji widnieje notatka urzędowa informująca, że dokument został zwrócony 22 sierpnia 2016 zatem "środek karny biegnie od 22-08-2016 r. do 22-08-2020 r. wszelkie, bez kat.
C, C+E". Decyzjami z [...] lipca 2016 r. skarżącego skierowano na badania lekarskie oraz psychologiczne. W ich wyniku nie stwierdzono przeciwwskazań do kierowania pojazdami przez skarżącego. Pismem z 31 sierpnia 2016 skarżącego zawiadomiono o wykonaniu środka karnego, które to zawiadomienie stało się przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi do WSA było postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty z 31 sierpnia 2016 r. Tak więc zarzuty skargi kasacyjnej powinny kwestionować stanowisko SKO i Sądu I instancji, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. Tymczasem zarzuty skarżącego kasacyjnie koncentrują się wokół przepisów u.k.p. w zakresie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy kat. C i C+E. Dodać też należy, że kwestionowane pismo nie zawiera żadnych informacji w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że z woli ustawodawcy okoliczność, wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy, określona w art. 12 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, aniżeli objęte orzeczonym przez sąd zakazem. Należy też zauważyć, że na mocy powyższych przepisów u.k.p., skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może (zależy od danej sytuacji faktycznej) być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Okoliczność skazania danej osoby i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać inne prawem przewidziane skutki prawne.
Obiter dictum wskazać należy, że przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, iż wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż organ działający na podstawie wskazanych wyżej przepisów ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. To właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, iż adresatem tego przepisu jest właśnie organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny. Choć zatem obie sfery są ze sobą w tym przypadku funkcjonalnie powiązane, sprawa, rozstrzygana przez organ administracyjny jest sprawą odrębną od sprawy zakończonej wyrokiem karnym.
Wskazać trzeba, że sposób orzekania sądu karnego w sprawie zagrożonej sankcją zakazu prowadzenia pojazdów jest determinowany specyfiką sankcji karnej, która musi być bardzo ściśle powiązana z zachowaniem sprawczym.
Stosowanie art. 12 ust. 2 u.k.p. przez organy administracji publicznej opiera się natomiast na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję karną, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy, wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, a które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego.
Reasumując skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zakwestionowane pismo organu nie jest decyzją administracyjną dotyczącą ograniczenia uprawnień skarżącego w zakresie kierowania różnymi kategoriami pojazdów. Ponadto zakwestionowane pismo nie odnosiło się do kwestii wydania wtórnika prawa jazdy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.