Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2064/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 346/11 oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2006r nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu ew. [...] zajętej pod część ulicy [...].

Następnie Starosta L. decyzją z dnia [...] października 2010 r., wydaną na postawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm. - określanej dalej ustawą z dnia 13 października 1998 r.), oraz art.129 ust.5 pkt.3, art.130 i art.132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- dalej zwanej "ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r." lub w skrócie "ugn"), ustalił na rzecz Z. W. odszkodowanie za udział [...] części omawianej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miejska L., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] decyzję Starosty L. utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 21 sierpnia 2010 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten został opracowany zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. W szczególności prawidłowo zastosowano w nim metodę wyceny nieruchomości. Stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)- ze względu na brak na rynku lokalnym w porównywalnym okresie transakcji sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne- prawidłowo wybrano nieruchomości podobne pod względem stanu fizycznego, prawnego i funkcjonalnego do szacowanej nieruchomości.

Do wyceny przyjęto przy tym 11 nieruchomości podobnych, dla których znane były ceny transakcyjne, a wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości i tak została ustalona na poziomie niższym niż średnia cen nieruchomości na rynku lokalnym.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła Gmina Miejska L. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nieuzasadnienie przesłanek, którymi kierował się organ, a także naruszenie § 4 ust. 2 i 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz niezastosowanie § 36 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że na rynku lokalnym nie istnieją transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Gminy Miejskiej L., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Jako okoliczność bezsporną w sprawie Sąd przyjął, że działka ewidencyjna nr [...] położona w L. przy ul. [...] stanowiła własność osób fizycznych i z dniem 1 stycznia 1999 r. stosownie do decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. została przejęta z mocy prawa na własność Gminy L. Następnie przytaczając treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., WSA w Warszawie wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, jest wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie cytowanej ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r.).

Powyższe odszkodowanie jest ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Ze względu na to, że w razie zajęcia gruntu pod drogę publiczną decyzja wywłaszczająca jest zastąpiona przez przejęcie własność ex lege, należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Z kolei w myśl art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zależności od celu wyceny, określają przepisy wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 tego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich cen dopuszczalne jest dopiero określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w sposób uregulowany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z treści operatu wynika bowiem, że rzeczoznawca ustalił, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, w związku z tym nie było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca, zgodnie z § 4 rozporządzenia, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze Miasta L. przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008-2010. Jak wynika z analizy sporządzonego operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 11 transakcji i po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 nieruchomości ustalono na poziomie 340 zł. (przy średniej cenie w zbiorze 411 zł. za 1 m2).

W ocenie Sądu I instancji operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania, został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Sąd zauważył ponadto, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, jaka składa się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organy i Sąd mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Stawiane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa, a także przez sąd administracyjny. Dotyczy to zarzutów skargi odnoszących się do doboru nieruchomości podobnych, rodzajów cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę. Stąd zarzuty naruszenia wskazanych w skardze licznych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. należy uznać za nieuzasadnione.

W szczególności nietrafny jest zarzut naruszenia § 36 ust. 1 tego rozporządzenia przez bezpodstawne, zdaniem skarżącej, przyjęcie braku transakcji nieruchomości zajętych pod drogi publiczne i niezastosowanie określonego w tym przepisie sposobu wyceny nieruchomości. Podważając zasadność stanowiska rzeczoznawcy w tym zakresie, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska. W toku postępowania administracyjnego strona ta miała możliwość, po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. Mogła również przedłożyć własny operat, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Również i w tym celu została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. Szczególnie w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 września 2010 r., w której uczestniczył rzeczoznawca sporządzający kwestionowaną w skardze opinię, pełnomocnik skarżącej zakwestionował jedynie wysokość odszkodowania, proponując do wypłaty kwotę 250 zł za 1 m2 nieruchomości.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska L. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi Gmina zarzuciła:

1. 1) naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. § 36 ust. 1 i ust.5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,
2. 2) naruszenia przepisów prawa materialnego- art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2010 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.,
3. 3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w przedmiotowej sprawie do wyceny przyjęto transakcje dokonane trzy lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L. Ponadto wziąć pod uwagę należy, iż znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce w 2008 r. Stwarza to uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie, zostało ustalone na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów.

Skarżący kasacyjnie dodał również, że wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę stanowić ma najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku. Metoda przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów. Stąd też nieruchomości budowlane powinny zostać przyjęte do porównania dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości określenia wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie w operacie brak jest odniesienia do rynku regionalnego. Proces wyceny nie jest poprzedzony wnikliwą analizą rynku, nie można więc uznać go za prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna podlegała zatem ocenie w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Rozpoznana w tym zakresie przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że na organie prowadzącym postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę i przejętą na własność przez gminę w trybie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ciąży obowiązek wydania decyzji ustalającej odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ostatniej ustawy. Podstawę do ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zakreślają zakres postępowania dowodowego, jaki powinien być przeprowadzony w danym postępowaniu w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Podstawowym dowodem w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę transakcje dokonywane w latach 2008-2010. Na podstawie tych transakcji ustalono cenę za metr 2, z bazy danych wybrano 11 nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, o cechach rynkowych najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej, czyli podobnych pod względem rodzaju nieruchomości, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania. Do ustalenia wartości nieruchomości zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne.

Ustalenie rynkowej wartości nieruchomości wywłaszczanej było możliwe, bowiem jako podstawę przyjęte zostały oceny transakcje wskazane w § 36 powołanego wyżej rozporządzenia. Istotny był właściwy wybór bazy porównawczej. Powinna ona uwzględniać grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi. Jednak brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwiło rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust. 1 § 36 rozporządzenia. Dlatego też powstała możliwość wykorzystania podejścia wskazanego w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zbędnym było sięganie do § 26 rozporządzenia, bowiem z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść wskazanych w § 36 ust. 1 i 2.

Trzeba również pamiętać, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wymóg ten wynika z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podejście porównawcze, którego zastosowania w pierwszej mierze wymaga § 36 ust. 1 rozporządzenia, nakazuje przyjęcie założenia określonego w art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim ustalana wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, o ile znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Na konieczność znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny zwraca uwagę § 4 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten wymaga ponadto znajomości tych cech nieruchomości, które wpływają na poziom cen osiąganych w ramach zawieranych transakcji. Dopiero zatem uwzględnienie wszystkich tych czynników pozwala uznać, że wyceniający prawidłowo zastosował podejście porównawcze.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Przeprowadzona szczegółowa kontrola materiału dowodowego sprawy w zaskarżonym wyroku nie została podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.