Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 196/12 odrzucił skargę T. J. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie wyjaśnienia zmian w dokumentacji geodezyjno – kartograficznej.
Sąd wskazał, że pismem z dnia 19 października 2012 r. T. J. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Starosty Powiatu O. zarzucając naruszenie, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o zobowiązanie Starosty Powiatu O. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego lub podjęcie stosownej czynności w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi T. J. podała, że od 14 lipca 2011 r. stara się o wyjaśnienie sprawy zmian w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, w tym map geodezyjno-kartograficznych, m.in. dla stanowiących jej własność działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...] położonych w gminie W., obręb [...], jakie miały miejsce przy wykonywaniu podziału działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie jej działek nr [...], [...], [...], należącej do W. S. Wskazała, że w trakcie tych prac dokonane zostały zmiany na mapie znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., w zakresie obejmującym nie tylko granicę między działką [...] i działkami [...], [...], [...], ale także, między kolejną działką o nr ew. [...] a dalszymi należącymi do skarżącej działkami o numerach [...], [...], [...], [...].
Podniosła, że na mapie z dnia 11 lutego 2011 r., a więc sporządzonej już po czynnościach przeprowadzonych przez geodetę dokonującego podziału działki nr [...], granica między działkami [...] i [...], a działkami skarżącej przebiega odmiennie niż na mapie z dnia 25 kwietnia 2005 r. Różnica ta, przy skali mapy 1:1000, wynosi ok. 1 mm, co na gruncie daje ok. 1 m i przy granicy między ww. działkami o długości 560 m może dać powierzchnię nawet ok. 560 m2, której skarżąca została pozbawiona.
Jednocześnie skarżąca T. J. podkreśliła, że nie była przez nikogo informowana o pracach geodety W. T. ani o zmianach w dokumentacji geodezyjno - kartograficznej. Zaznaczyła, że dowiedziała się o nich przypadkowo, w toku innego postępowania dotyczącego wydania pozwolenia właścicielom działki nr [...] na wycięcie dębów, rosnących na granicy i stanowiących dotąd współwłasność skarżącej i właścicieli działki nr [...].
Wskazała, że w tych okolicznościach wystąpiła do Starosty Powiatu O. pismem z dnia 14 lipca 2011 r. o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji, który udzielił odpowiedzi, że żadne zmiany nie nastąpiły (pismo z dnia 31 sierpnia 2011 r.). Następnie pismem z dnia 27 marca 2012 r. ponownie wystąpiła do Starosty Powiatu O. o wyjaśnienie tej kwestii. Podniosła, że w piśmie Starosty z dnia 7 maja 2012 r. nie otrzymała odpowiedzi na zadane pytanie o podstawę prawną dokonanych zmian w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Wskazano tylko, że nic nie uległo zmianie, współrzędne punktów granicznych określone w układzie współrzędnych nigdy nie były zmienione, jak również nie uległy też mianie powierzchnie i wymiary działek skarżącej.
Dalej skarżąca podała, że ponownie w piśmie z dnia 22 maja 2012 r., wystąpiła do Starosty o wyjaśnienie podstawy prawnej dokonanych na mapie zmian. Wobec braku odpowiedzi na powyższe pismo, na podstawie art. 37 § k.p.a. złożyła do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zażalenie na bezczynność Starosty. Organ II instancji nie uwzględnił zażalenia na bezczynność Starosty.
Zdaniem skarżącej Starosta Powiatu O. dotychczas nie wydał stosownego aktu i nie podjął żadnej innej stosownej czynności, co oznacza że od dnia złożenia przez nią podania jej wniosek nadal nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej skarga jest uzasadniona, gdyż organ jest bezczynny, mimo pozornych czynności podejmowanych przez Starostę, wciąż pozostaje ona bez informacji, jak doszło do zmian w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej jej nieruchomości, a więc bez możliwości wszczęcia postępowania w celu ochrony swoich praw. Podkreśliła, że powinna zostać należycie i wyczerpująco poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących jej sytuacji, co ma wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków.
W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wyjaśnił, że T. J. dnia 14.07.2011 r. wystąpiła do Starosty O. o "wyjaśnienie sprawy zmian w dokumentacji geodezyjno - kartograficznej, w tym map geodezyjno-kartograficznych" dla działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] oraz [...],[...],[...] w gminie W. obręb [...].
Na powyższe pismo udzielono odpowiedzi pismem nr [...] z dnia 31.08.2011 r. informując T. J., że wymiary i powierzchnie przedmiotowych działek nie uległy zmianie oraz że punkty graniczne zostały w ewidencji gruntów i budynków przyjęte z pierwotnych opracowań geodezyjnych i we wszystkich kolejnych opracowaniach nie były zmieniane.
Następnie pismem z 27 marca 2012 r. T. J. wystąpiła o podanie podstawy prawnej, na podstawie której zostało dokonane przesunięcie granic działek, w szczególności czy w sprawie była wydana decyzja administracyjna.
Pismem [...] z dnia 7 maja 2012 r. została udzielona odpowiedź, że współrzędne punktów granicznych przedmiotowych działek nie były zmieniane.
Organ zaznaczył, że w związku z brakiem zmian nie mogła być wydawana decyzja w sprawie zmian, o czym T. J. była poinformowana ustnie. Podkreślił, że w ramach prowadzonej korespondencji wielokrotnie informowano skarżącą, że zmiana granic w dokumentach stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie nastąpiła, oraz że nie była wydawana w sprawie zmiany granic żadna decyzja administracyjna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Oznacza to, że do sądu administracyjnego można wnieść skargę, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy, nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Stosownie bowiem do pkt 1-4a powołanego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
Sąd wskazał, że przepisy te określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.
Reasumując, rozpatrując skargę na bezczynność sąd w pierwszej kolejności ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca w pismach kierowanych do Starosty Powiatu O. domagała się wyjaśnienia kwestii zmian w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej odnoszącej się do jej działek. Organ udzielał skarżącej stosownych wyjaśnień, które jednak – w jej ocenie - nie były wyczerpujące. Sąd wskazał, że udzielenie wyjaśnienia nie jest czynnością organu, wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a.
W świetle powyższych ustaleń, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła T. J., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że wniosek o wyjaśnienie zmian w dokumentacji geodezyjno – kartograficznej, w tym map geodezyjno – kartograficznych, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 w zw. z art. 1 ust. 1 i w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, c, d oraz f, a także w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.);
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a na podstawie którego Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tu: bezczynności) nawet wówczas, gdy dana podstawa prawna nie została przywołana w skardze, tj. w/w ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że udostępnienie informacji publicznej nie jest "innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu tych przepisów; albo art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku w którym zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej organ obowiązany był wydać decyzję odmowną, a ponieważ jej nie wydał, pozostawał w bezczynności.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że wniosek skarżącej o wyjaśnienie zmian w dokumentacji geodezyjno – kartograficznej, w tym map geodezyjno – kartograficznych, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 w zw. z art. 1 ust. 1 i w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, c, d oraz f, a także w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym błędnie uznał, że udzielenie takiej informacji przez organ nie jest objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 14 lipca 2011 r. wystąpiła do Starosty O. o "wyjaśnienie sprawy zmian w dokumentacji geodezyjno - kartograficznej, w tym map geodezyjno-kartograficznych" dla należących do skarżącej działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] oraz [...],[...],[...] w gminie W. obręb [...]. Z uwagi na treść powyższego pisma, jak i późniejszych pism kierowanych przez skarżącą do organu, nie sposób uznać, aby był to wniosek stanowiący żądanie udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Żądanie złożenia przez organ wyjaśnień w danej sprawie nie może być bowiem uznane za wniosek o udzielenie informacji publicznej.
W konsekwencji stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że udzielonych przez organ wyjaśnień nie można uznać za czynność organu, wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.