Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 10 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 39/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz przyznał adwokatowi A.U. kwotę 295,20 złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] października 2019 r., Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", przyznał T.D. zasiłek stały od [...] września 2019 r., bezterminowo w wysokości 37,93 zł miesięcznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wskutek odwołania T.D., która wniosła o przyznanie jej zasiłku w wyższej kwocie, zaskarżoną decyzją Kolegium z [...] listopada 2019 r., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta. T.D. złożyła skargę do WSA.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem WSA wyjaśnienia wymagało, czy kwota 200 zł, co do której skarżąca oświadczyła, że przekazuje jej ją jeden z lokatorów, może być traktowana w całości jako dochód skarżącej, skoro jest ona jedynie współwłaścicielem nieruchomości. W ocenie WSA analiza materiału aktowego nie wskazuje, aby organy pozyskały dowód, dający podstawę do przyjęcia, że skarżąca jest osobą wyłącznie uprawnioną do pobierania pożytków z nieruchomości. W ocenie sądu wyjaśnienia wymagało, czy kwota 200 zł jest wpłacana tytułem umowy najmu czy też tytułem bezumownego korzystania z części nieruchomości, a jeśli tak to jakiemu rozliczeniu między współwłaścicielami podlegają otrzymywane środki w kwocie 200 zł. WSA uznał przy tym, że wyjaśnienie podniesionych okoliczności jest możliwe przez organ II instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, zatem za zasadne uznał uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Zaskarżając go w całości, zarzuciło:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,
- b) art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2014 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pomimo oświadczenia strony w wywiadzie środowiskowym co do wysokości otrzymywanych dochodów organy administracji zobligowane są do weryfikowania, czy strona dochody takie w rzeczywistości uzyskuje,
- 2. naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 8 ust. 3 u.p.s. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
- c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zrzekło się prawa do rozprawy.
W uzasadnieniu organ podniósł, że WSA naruszając zasady wykładni przepisów prawa dokonał de facto dowolnej oceny zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO wskazało, że ustalenia dochodu skarżącej dokonano na podstawie wywiadu środowiskowego i dokumentów potwierdzających źródło i wysokość dochodu (przedłożonych przez skarżącą, pod rygorem odpowiedzialności karnej) szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem nie było podstaw prawnych, aby ustalać ów dochód w wysokości innej niż wskazała sama skarżąca. Według SKO materiał dowodowy, który posłużył organom do wydania decyzji jest wyczerpujący, a brak przeprowadzenia analizy czy też dowodów wskazanych przez WSA nie wpływa na treść decyzji oraz nie pozwala na przyjęcie dowolności w analizie materiału dowodowego. Zdaniem organu "skarżąca nigdzie nie wskazała, aby otrzymywaną kwotę pobierała nie tylko w swoim imieniu i następnie z kimkolwiek się nią dzieliła".
Kolegium zaakcentowało także, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, dokonując ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależniona jest wysokość zasiłku stałego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.D. wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Skarżąca podkreśliła także, że w oświadczeniach z [...] września 2019 r. oraz [...] września 2019 r. wskazała, że jest współwłaścicielką posesji przy ul. [...] w [...], w której posiada udział w wysokości [...]. Ponadto z oświadczenia wynikało, że sprawuje faktyczną funkcję zarządcy nieruchomości wspólnej, która to przynosi dochód z tytułu najmu jednego z lokali w wysokości 200 zł miesięcznie. Jej samej przysługuje zaś jedynie udział w tym dochodzie w wysokości [...], tj. [...] zł miesięcznie. Oprócz tego otrzymuje ona rentę w kwocie [...] zł. W jej ocenie słusznie zatem WSA wskazał, że wyjaśnienia wymaga, czy kwota ta może być traktowana w całości jako dochód skarżącej. Zaakcentowała także, że w toku wywiadu środowiskowego podawała, iż kwota podatku od nieruchomości dzielona jest na kilka podmiotów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia przez organy dochodu skarżącej. Sposób ustalenia tego dochodu regulują m.in. przepisy art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Pierwszy z nich wskazuje, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (2) oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (3). Drugi z nich zawiera natomiast katalog świadczeń, nie podlegających wliczeniu do tak ustalanego dochodu, wśród których wymieniony został zasiłek celowy (vide: art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s.).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że jeden z lokatorów przekazuje T.D. drogą pocztową kwotę 200 zł. Organy administracji uznały, że kwota ta w całości stanowi dochód skarżącej. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że wyjaśnienia wymagało, czy istotnie kwota ta może być traktowana w całości jako dochód skarżącej, skoro jest ona jedynie współwłaścicielem nieruchomości. Jest to okoliczność istotna z punktu widzenia przedmiotu sporu, skoro T.D., jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, a o wysokości świadczenia z pomocy społecznej rozstrzyga uzyskiwany dochód.
Zauważyć należy, że skarżąca oświadczyła w wywiadzie środowiskowym, iż kwota podatku od nieruchomości jest faktycznie dzielona na 4 podmioty i skarżąca uiszcza jedynie 1/4 podatku. Dodać należy, że analiza materiału aktowego nie wskazuje, aby organy pozyskały dowód, dający podstawę do przyjęcia, że skarżąca jest osobą wyłącznie uprawnioną do pobierania pożytków z nieruchomości. Brak powyższych ustaleń nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że kwota 200 zł w całości powiększa dochód skarżącej. Jak już wskazano kwota ustalonego dochodu znajduje bezpośrednie przełożenie na wysokość zasiłku stałego, gdyż wynika z czystego rachunku matematycznego. Stąd też ustalenie dochodu w tym przypadku wymaga wnikliwości i nie może pozostawiać miejsca na wątpliwości.
Trafnie uznał Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 3 u.p.s., które to naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego oraz stanem faktycznym. Z punktu widzenia przedmiotu sporu ustalenie, czy wspomniana kwota stanowi dochód tylko skarżącej, czy też dzielona jest wśród innych współwłaścicieli, miało znaczenie. Przypomnieć należy, że według przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy ciąży na organie. Bierność skarżącej czy też brak jej wypowiedzi w tej kwestii nie zwalniał organu od obowiązku poczynienia ustaleń w tym zakresie.
Również nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.
39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki skargi kasacyjnej dotyczą niespójności wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. Odnosząc się do tego argumentu zauważyć należy, że Sąd I instancji nie określił środków dowodowych, które należy przeprowadzić na okoliczność dochodu w kwocie 200 zł. Trudno jednak z tego powodu Sądowi I instancji czynić zarzut. Wydaje się oczywiste, że w pierwszej kolejności ustalenia należy rozpocząć od uzyskania wyjaśnień od skarżącej na tę okoliczność. W przypadku wątpliwości uzyskać informacje od pozostałych współwłaścicieli lub organów skarbowych.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.