Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 170/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę R.Ś. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 19 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: Dyrektor IAS) złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżący złożył odwołanie od "otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", któremu organ nie nadał dalszego biegu.
Pismem z dnia 5 października 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 99 maja 2017 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS oraz zobowiązanie organu do przekazania odwołania organowi wyższego stopniem, względnie rozpoznanie go we własnym zakresie.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.
Dalej Sąd zauważył, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Dyrektora IAS polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które w ocenie skarżącego jest decyzją o zwolnieniu go ze służby. Należało zatem dokonać analizy, czy pismo to można zakwalifikować jako decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że postępowanie, w którym organ administracji skarbowej przedstawia – na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – pracownikom lub funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki służby, nie jest postępowaniem administracyjnym. Ponadto, zarówno propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, jak i służby, nie jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że czynność polegająca na przedstawieniu nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, nie spełnia również warunków do uznania jej za podlegający zaskarżeniu akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób uznać, że w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu administracji skarbowej, polegająca na niepodejmowaniu czynności związanych z nadaniem biegu środkowi zaskarżenia, wniesionego od przedstawionej propozycji zatrudnienia, uznanej przez stronę skarżącą za decyzję o zwolnieniu ze służby, mieści się w kategorii skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a.
Z tych względów, Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, tj.
1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (zwanej dalej "ustawa wprowadzająca KAS"), art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., zwaną dalej "ustawa o KAS") poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też, że nie stanowi ona innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił;
2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, a wydanie decyzji wynika z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a więc organ dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącego w trybie art. 132 k.p.a. albo przekazania go do właściwego organu II instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do argumentów mających przemawiać za tym, że złożona skarżącemu propozycja pracy jest decyzją administracyjną. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale tej rozstrzygnięto także, że zgodnie z art. 156 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, jak też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem uznanie przez Sąd I instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W konsekwencji uznać należało, że złożone w sprawie przez skarżącego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).
Tym samym uznać należało, że nie przysługuje skarga na bezczynność mająca polegać na nierozpoznaniu środka odwoławczego, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.
W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., zaś skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. I OSK 191/18).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.