Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2066/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1641/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy N.na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 5 lipca 2011 r. nr 1710/2011 po rozpatrzeniu odwołania Gminy N. od decyzji Starosty Powiatu P. z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną we wsi R., gm. N., przeznaczoną pod poszerzenie drogi publicznej, oznaczoną w ewidencji gruntów jak działka nr [...] o pow. 139 m², dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki podał, że Starosta Powiatu P. decyzją z dnia 21 stycznia 2011 r. ustalił za nieruchomość, o której mowa w osnowie zaskarżonej decyzji, odszkodowanie w wysokości 18 348 zł na rzecz J. W., i zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy N. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda Mazowiecki podał również, że na podstawie decyzji Wójta Gminy N. z dnia 8 stycznia 2009 r. wydanej na wniosek J.W. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym R. w gminie N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] w wyniku którego wydzielono m. in. działkę ewid. nr [...] o pow. 139 m² z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi gminnej; działka została wykazana na mapie przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu 1 grudnia 2008 r.; podział został dokonany zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego wsi R. w gminie N., zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Gminy N. z dnia 10 października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 30, poz. 840 z dnia 31 stycznia 2003 r.). Do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę pomiędzy Wójtem Gminy N. a byłym właścicielem nieruchomości, jak wynika z protokołu z dnia 3 lutego 2009 r., nie doszło, wszczęta więc została przed Starostą Powiatu P. procedura ustalenia tego odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W prowadzonym przed Starostą Powiatu P. postępowaniu w dniu 3 listopada 2009 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. posiadającą uprawnienia nr [...], został sporządzony operat szacunkowy, którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia 23 października 2010 r.; strony postępowania miały możliwość zapoznania się z operatem na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r., jednakże z protokołu rozprawy wynika, że ani J. W. ani Wójt Gminy N. pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się na rozprawę; J. W. w dniu 1 grudnia 2010 r. telefonicznie, a następnie pisemnie w dniu 13 grudnia 2010 r. (data wpływu pisma) poinformował organ pierwszej instancji o swojej nieobecności w kraju w dniu rozprawy i jednocześnie oświadczył, iż nie wnosi żadnych zastrzeżeń do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz wnioskuje o przedłużenie postępowania do dnia 31 stycznia 2011 r. Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że operat szacunkowy z dnia 3 listopada 2009 r., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia 23 października 2010 r., został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia 3 listopada 2009 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi bądź zajętymi pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych zastosowała się do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przyjmując do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w okresie luty 2008 r. - sierpień 2009 r. (tabela - str. 9 operatu). W operacie do porównania przyjęto 11 transakcji kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położonych na terenie gminy N. o cenach jednostkowych od 80 zł za m² do 229 zł za [1] m² o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem: lokalizacji, położenia na terenie rynku lokalnego, sąsiedztwa, otoczenia nieruchomości, drogi dojazdowej, stanu zagospodarowania gruntu, możliwości uzbrojenia, wielkości i kształtu działki.

Ostatecznie, po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na rynku lokalnym oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m² wycenianej działki oznaczonej nr [...] ustalono w wysokości 132 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną w wysokości 18 348 zł.

Zdaniem organu, dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego wybór metody szacowania nieruchomości nie był dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości określonymi obowiązującymi przepisami prawa. W operacie szacunkowym zawarto uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że na terenie badanego przez rzeczoznawcę majątkowego rynku lokalnego nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne organ wskazał, że właściwie zastosowano metodę wyceny stosownie do § 36 pkt 2 § 1 ust. 2 [§ 36 ust. 2 pkt 2] rozporządzenia. Operat szacunkowy z dnia 3 listopada 2009 r., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia 23 października 2010 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że strona skarżąca, pomimo poinformowania jej przez organ pierwszej instancji o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, z możliwości takiej nie skorzystała, jak również nie przedłożyła innego operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy N.; zarzucając rażące naruszenie przez organ pierwszej i drugiej instancji przepisów:

1. 1. postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 9 i 77 § 1 i 107 § 1 kpa, polegające na oparciu decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa, oraz braku dokładności i precyzji w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz wykazania motywów wydania oraz uzasadnienia prawnego decyzji,
2. 2. prawa materialnego, mających wpływ na wynik postępowania, tj. art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 i § 4 oraz § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na braku precyzji oraz dokładności w sporządzeniu operatu szacunkowego leżącego u podstawy orzeczenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie;
3. 3. naruszenie przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na utrzymaniu przedmiotowej decyzji w mocy, podczas gdy w obliczu przedstawionych powyżej zarzutów powinien był on uchylić przedmiotową decyzję i rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzję do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Za grunt ten przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Prawidłowo zatem Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przepis ten statuuje zasadę, iż w sytuacji wydzielenia działek pod drogi publiczne, ich dotychczasowemu właścicielowi, który utracił własność z mocy prawa z dniem uzyskania ostateczności przez decyzję o ich podziale, przysługuje odszkodowanie, które powinno być "uzgodnione" między nim a właściwym organem. Uzgodnienie wysokości odszkodowania ma zatem miejsce już po przejściu prawa własności na podmiot wymieniony w tym przepisie. Właściwym organem jest organ reprezentujący podmiot nabywający własność działek, a zatem może to być organ wykonawczy gminy - wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa lub starosta reprezentujący interes Skarbu Państwa. Kwota odszkodowania jest wynikiem negocjacji, przeprowadzenie "uzgodnień" czy to z inicjatywy dotychczasowego właściciela, czy właściwego organu jest więc obligatoryjne. Jeśli do uzgodnienia nie dojdzie, stanowi to podstawę do wszczęcia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zasady i tryb ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 4 i 5 oraz działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami, a określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że na zlecenie organu pierwszej instancji sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia 23 października 2010 r. Strony powiadomione zostały o terminie rozprawy i o możliwości zapoznania się z operatem na rozprawie, jednakże na rozprawę nie stawiły się. Uczestnik postępowania J.W. najpierw telefonicznie w dniu 1 grudnia 2010 r., a następnie pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. poinformował o niemożności stawienia się na rozprawie i oświadczył, iż nie wnosi żadnych zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego. Wójt Gminy N. nie poinformował organu prowadzącego postępowanie o przyczynie nieobecności na rozprawie, jak również o jakichkolwiek zastrzeżeniach do znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego.

Następnie Sąd I instancji podał, iż organ, po przeanalizowaniu przedmiotowego operatu szacunkowego, i przy braku jakichkolwiek zastrzeżeń do niego stron, jak również nie mając w aktach innego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie stron - uznał, że operat ten sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - gminną.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 94 kpa, nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (§ 1). Rozprawa zostanie odroczona tylko wtedy, gdy kierujący rozprawą stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny (§ 2). Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zaistniały, prawidłowo więc organ rozprawy nie odroczył.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 3 listopada 2009 r., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia 23 października 2010 r. jest konsekwentny w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego wybór metody szacowania nieruchomości nie jest dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości określonymi obowiązującymi przepisami prawa. Zawiera uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Z uwagi na fakt, że na terenie badanego rynku lokalnego nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne organ słusznie wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 3 listopada 2009 r. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi bądź zajętymi pod drogi publiczne, rzeczoznawca przyjęła do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna w okresie luty 2008 r. - sierpień 2009 r.

Sąd wskazał ponadto, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest jednym z dowodów w sprawie, i jako taki podlega ocenie. Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 kpa. Również rolą sądu administracyjnego jest zbadanie, czy ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy spełniający odpowiednie wymogi i sprawdzenie, czy sporządziła go osoba kompetentna, mająca ku temu odpowiednie uprawnienia.

Zauważyć jednakże należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jeśli zaś strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Również subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska lub zbyt wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego (art. 157 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu, organ słusznie uznał, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. W niniejszej sprawie w operacie szacunkowym z dnia 3 listopada 2009 r. do porównania przyjęto 11 transakcji kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położonych na terenie gminy N. o cenach jednostkowych od 80 zł za 1 m² do 229 zł za 1 m² o cechach rynkowych, które wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem: lokalizacji, położenia na terenie rynku lokalnego, sąsiedztwa, otoczenia nieruchomości; drogi dojazdowej; stanu zagospodarowania gruntu, możliwości uzbrojenia, wielkości i kształtu działki.

Po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na rynku lokalnym oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m² wycenianej działki oznaczonej nr [...] ustalono w wysokości 132 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną w wysokości 18 348 zł.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena sporządzonego w sprawie i będącego podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości, została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz utrwalonym już orzecznictwem. Do akt administracyjnych sprawy nie dołączono ani operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby niniejszej sprawy, ani też nie dołączono oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o czym mowa w art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina N., zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa procesowego tj.

1. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych;
2. 2) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję o wysokości odszkodowania, tj. Starosta P., nie naruszył prawa przy jej wydawaniu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności działania organów administracji z prawem. Tym samym Sąd I instancji winien był zwrócić uwagę na naruszenie przez Starostę P.art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Starosta wydając decyzję o wysokości odszkodowania naruszył przepis art. 7 k.p.a., gdyż nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Z kolei art. 77 k.p.a. został przez Starostę naruszony, gdyż przed wydaniem decyzji nie został zebrany cały dostępny materiał dowodowy, a decyzja została oparta na jednym tylko dowodzie w postaci sporządzonego operatu szacunkowego.

Zdaniem skarżącej gminy, przeprowadzenie takich dowodów było wymagalne w związku z faktem, że od momentu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego do wydania decyzji o wysokości odszkodowania minęło ponad 4 miesiące. Biorąc pod uwagę okres jaki był przedmiotem badania rzeczoznawcy, tj. 18 miesięcy, i występujące w tym okresie wahania cen od 80 zł za m2 do 229 zł za m2 (a więc cena najwyższa stanowi aż 286% ceny najniższej), należy stwierdzić, że w okresie od potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego do wydania decyzji mogły się te ceny znacząco zmienić. Istotny tym samym może być fakt, że najstarsze przyjęte jako podstawa obliczeń transakcje miały miejsce niemal 3 lata przed wydaniem decyzji.

Biorąc pod uwagę dynamikę w zmianach wartości cen gruntów występującą w Polsce w ostatnich latach tak duży przedział czasowy może mieć duży wpływ na prawidłowe określenie wartości rynkowej nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, Starosta P. przepisem art. 77 k.p.a. zobowiązany był uzupełnić materiał dowodowy o inne dowody pozwalające na dokładne ustalenie wartości wydzielonej działki, przede wszystkim w postaci wyceny innych działek przeznaczonych pod drogi publiczne, których nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło na tej samej podstawie prawnej co w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, zdaniem skarżącej gminy, Sąd I instancji rozpatrując skargę naruszył normę art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu o przed sądami administracyjnymi, gdyż nie rozpatrzył sprawy w jej granicach, a jedynie w zakresie oznaczonym w skardze. Wskazuje na to treść uzasadnienia, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że do akt administracyjnych sprawy nie dołączono ani operatu szacunkowego sporządzonego prze innego rzeczoznawcę, ani też nie dołączono oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej prze organizację zawodową rzeczoznawców zgodnie z art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd I instancji świadom był więc, że przeprowadzony przez organ administracyjny dowód mógł być niewystarczający dla wyjaśnienia stanu faktycznego, a przez to wydana decyzja administracyjna mogła być wadliwa. Mimo, że strona skarżąca nie podnosiła wprost na wcześniejszych etapach postępowania zarzutu, że przeprowadzone postępowanie dowodowe było niewystarczające dla wydania właściwej decyzji przez Starostę P., to wskazywała na brak dokładności i precyzji w wyjaśnieniu stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "Ppsa."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wyznaczyły zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna złożona przez Gminę N. została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa procesowego tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) oraz art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa. Naruszenia pierwszego z w/wym. przepisów skarga kasacyjna upatruje w dokonanej przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie została ona wydana z naruszeniem art. 7 Kpa i art. 77 Kpa.

Gdy chodzi zaś o naruszenie przepisów Ppsa, skarga kasacyjna stoi na stanowisku, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach, koncentrując się tylko na zarzutach skargi.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 1 § 1 i § 2 Pusa nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Nie mieści się on w żadnej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 Ppsa. Wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli lub rozpozna sprawę nie należącą do jego właściwości. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach Ppsa, bez powołania których nie można uznać zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Pusa za umożliwiające przeprowadzenie pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia Sądu I instancji. (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013r. II OSK 533/12 LEX nr 1408542, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r. I FSK 753/12 LEX nr 1336047).

Artykuł 1 Pusa, jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013r. I GSK 1790/11 LEX nr 1332295).

To, że zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, nie oznacza jeszcze, że dopuszczono się naruszenia przepisów określających kompetencje sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Skarga kasacyjna również nietrafnie powołuje się na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa.

W myśl art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 134 Ppsa wynika, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które strona wskazała w skardze. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie rozpatrzył sprawy w jej granicach, a jedynie w zakresie oznaczonym w skardze. Tak postawiony zarzut jest całkowicie chybiony, gdyż po pierwsze skarżąca Gmina N. nie oparła skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, podczas gdy jak twierdzi już samo uzasadnienie wyroku dowodzi, że Sąd odniósł się wyłącznie do zarzutów skargi. Po drugie nieodniesienie się przez Sąd do innych kwestii procesowych (poza podniesionymi w skardze), nie oznacza, że Sąd nie skontrolował zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Sąd, poza elementami wymienionymi w art.141 § 4 Ppsa, nie ma obowiązku ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszelkich możliwych zagadnień związanych z rozpatrywaną sprawą, tym bardziej w sytuacji gdy w żaden sposób nie były one sygnalizowane przez stronę skarżącą.

Nie można zarzucać Sądowi, że nie domyślił się za skarżącą jakie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy należało wyjaśnić, w przypadku gdy strona skarżąca nie przejawiała dostatecznej aktywności procesowej w toku postępowania administracyjnego i sądowego.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor niewłaściwie zrozumiał argumenty Sądu, co do tego że brak jest dowodów w sprawie, w oparciu o które można by mieć wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, a co z kolei świadczy o tym, że operat jest poprawny. Tego rodzaju argumentacja Sądu wcale nie wskazuje na to, że zaskarżona decyzja oparta została na niepełnym materiale dowodowym. Wręcz przeciwnie pokazuje, że organy administracji publicznej wydały rozstrzygnięcie na tle bezspornego stanu faktycznego i zgodnie z prawem. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała sporządzonego operatu, chociaż to do niej należała inicjatywa w tym zakresie. Strona kwestionująca dany operat powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2009 r., II SA/Bd 241/09, LEX nr 551943).

Gmina N. mogła też w postępowaniu sądowym wnosić o uzupełnienie opinii rzeczoznawcy majątkowego, o dopuszczenie drugiej opinii jako nowego dowodu albo podnosić wadliwość opinii zaakceptowanej przez Sąd lub wnosić o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skoro nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień, to tym samym próba podważenia sporządzonego operatu na etapie postępowania kasacyjnego jest spóźniona.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.