Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 9/14, po rozpoznaniu skargi Z. K. i L. K. na bezczynność Starosty Głubczyckiego w przedmiocie odebrania rzeczy porzuconych, w pkt 1 zobowiązał Starostę Głubczyckiego do wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczącej wniosku z dnia 17 maja 2012 r., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, określił, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz w pkt 3 wymierzył Staroście Głubczyckiemu grzywnę w wysokości 500 złotych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Z. K. i L. K. pismem, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Głubczycach w dniu 17 maja 2012 r. wnieśli o odebranie rzeczy porzuconych przez zmarłego A. K. i ich przechowywanie przez organ.
W uzasadnieniu wniosku podali, że A. K. pozostawił szereg rzeczy ruchomych, które zostały komisyjnie spisane i zabezpieczone. Spadkobiercy zmarłego nie odebrali pozostawionych przez niego rzeczy, pomimo upływu okresu 1,5 roku od zawiadomienia ich o pozostawieniu rzeczy. W związku z powyższym ww. rzeczy należy uznać za porzucone. Wnioskodawcy wnieśli także o przyznanie im znaleźnego z uwagi na poniesienie znacznych kosztów związanych z przechowywaniem rzeczy.
Starosta Powiatowy w Głubczycach pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. powiadomił wnioskodawców, że rzeczy wyszczególnione w dokumentacji nie należy traktować jako rzeczy zagubionych, gdyż brak jest podstaw prawnych i faktycznych do takiego przyjęcia. Rzeczy ruchome pozostawione po zamarłym nie mogą zostać uznane za porzucone, gdyż w takim przypadku brak jest zamiaru właściciela wyzbycia się ich własności.
Skarżący pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. wnieśli do Wojewody Opolskiego pismo zatytułowane "odwołanie".
Wojewoda Opolski pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. stwierdził, że pismo Starosty Głubczyckiego z dnia 4 czerwca 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a wnioskodawcy winni dochodzić swoich roszczeń w stosunku do spadkobierców w ramach powództwa cywilnego.
W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na pismo Wojewody Opolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r., postanowieniem z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 401/12, odrzucono skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 3074/12 oddalił skargę kasacyjną wniesioną na to postanowienie.
Skarżący pismem z dnia 25 lutego 2013 r. wnieśli do Wojewody Opolskiego zażalenie na bezczynność Starosty Głubczyckiego.
Wojewoda Opolski w odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r. uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznana ww. zażalenia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. wojewoda nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, gdyż organem tym są samorządowe kolegia odwoławcze.
Pismem z dnia 25 lutego 2013 r. skarżący wnieśli zażalenie na bezczynność w sprawie odebrania rzeczy porzuconych. Domagali się wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu do wydania decyzji w sprawie oraz zobowiązania go do przyjęcia rzeczy na przechowanie oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.
Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu poinformowało skarżących, że poruszane we wniosku kwestie należą do sfery stosunków prawnych regulowanych przepisami prawa cywilnego i podlegają kognicji sądów powszechnych. Organ stwierdził także, iż wniesione zażalenie nie dotyczy żadnego postępowania administracyjnego, które mogłoby się zakończyć decyzją administracyjną i w konsekwencji być przedmiotem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 37 § 2 k.p.a.
Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. Z. K. i L. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Starosty Głubczyckiego zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów k.p.a., a to m.in. art. 12 k.p.a. oraz § 3 pkt 2, § 5 i § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. nr 22, poz. 141).
Postanowieniem z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 52/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od ww. postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3030/13, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił skargę stwierdzając, że treść rozstrzygnięcia determinowała okoliczność, iż w dniu 17 stycznia 2014 r. zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 3030/13.
Sąd I instancji powołał się przy tym na art. 190 P.p.s.a. i wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że normy zawarte w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych mają charakter administracyjnoprawny. Przepisy te konstruują prawo podmiotowe jednostki do żądania od właściwego organu odebrania rzeczy znalezionej, a prawo to wynika wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Rzeczona czynność organu podlega kognicji sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i tym samym na jej niedokonanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. NSA zwrócił ponadto uwagę, że poświadczenie, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia winno być traktowane jak zaświadczenie w rozumieniu art. 217 k.p.a., gdyż stanowi ono akt wiedzy organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pismo datowane na dzień 25 lutego 2013 r., zatytułowane "zażalenie na bezczynność", które wpłynęło do organu I instancji w dniu 9 maja 2013 r. W związku z powyższym uznać należało, że skarżący wyczerpali środki zaskarżenia.
W ocenie Sądu I instancji organ pomimo wniosku skarżących nie podjął przewidzianych prawem czynności. Jedyną reakcją organu na wniosek skarżących było pismo organu z dnia 4 czerwca 2012 r., które nie miało charakteru aktu administracyjnego. Organ nie podjął żadnych czynności i nie załatwił sprawy nawet wówczas, gdy znane było mu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 stycznia 2014 r.
Przepis § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych stanowi, że organami właściwymi do odbierania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy zgubionych, jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy, albo jeżeli nie zna miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, są rejonowe organy rządowej administracji ogólnej właściwe miejscowo dla terenu, na którym znaleziono rzecz, zwane dalej "organami przechowującymi". Organy te są również właściwe do przechowywania rzeczy znalezionych oraz do poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia organ przechowujący nie może odmówić odebrania rzeczy znalezionej, jeżeli żąda tego znalazca, chyba że rzecz nie przedstawia żadnej wartości.
Skarżący wystąpili z wnioskiem o odebranie rzeczy znalezionych i stąd też organ winien podjąć czynności przewidziane przepisami rozporządzenia lub wydać akt odmawiający odebrania rzeczy. Przy czym odebranie zawiadomienia o znalezieniu rzeczy oraz przyjęcie oddanej rzeczy powinno być stwierdzone w wydanym znalazcy poświadczeniu, w którym należy wymienić imię, nazwisko i adres znalazcy oraz dokładnie określić znalezioną rzecz, czas i miejsce znalezienia. Jeżeli znalazca żąda znaleźnego, należy uczynić o tym wzmiankę w poświadczeniu (§ 5 ust. 1). Sąd I instancji uznał również, że przepisy rozporządzenia stosuje się odpowiednio do znalezionych rzeczy, które zostały porzucone bez zamiaru wyzbycia się własności, jak również do zwierząt, które zabłąkały się lub uciekły.
Jednocześnie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji o braku podstaw i przyczynach niezałatwienia wniosku poinformował skarżących pismem z dnia 4 czerwca 2012 r., które nie było decyzją, ani władczym rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy. W przekonaniu co do prawidłowości zaprezentowanego stanowiska utwierdził organ I instancji nie tylko pogląd SKO w Opolu, ale także stanowisko zaprezentowane w postanowieniu WSA w Opolu z dnia 7 października 2013 r.
Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny, to jest ona zdaniem Sądu, współmierna do stwierdzonego uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Starosta Głubczycki, zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. § 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy, po stronie Starosty Głubczyckiego powstał obowiązek odebrania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy wskazanych przez Z. i L. K. i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie Starosta Głubczycki, jako podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności, podczas gdy Starosta Głubczycki nie był organem właściwym do odebrania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy, a co za tym idzie do wydania stosownego poświadczenia, a rzeczy wskazane przez Z. i L. K. nie były rzeczami zgubionymi bądź porzuconymi;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez organ zarzutu dotyczącego braku właściwości organu w zakresie odbioru od Z. i L. K. rzeczy, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, jak również nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
- 3) przepisów postępowania, tj. art. 190 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wytycznych wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, które to wiązały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dotyczyły również faktu zobowiązania organu do wydania poświadczenia oraz przyjęcia rzeczy, w sytuacji gdy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywał tylko ogólną charakterystykę przedmiotowego poświadczenia – weryfikując wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu po względem formalnym, a nie merytorycznym;
Jednocześnie z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie, w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów, wskazał na naruszenie:
- 4) przepisów postępowania, tj. art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegające na nieodrzuceniu skargi, której wniesienie było niedopuszczalne w związku z brakiem wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
ewentualnie
- 3) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966r. w sprawie przechowywania rzeczy znalezionych organami właściwymi do odbierania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy zgubionych, jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy, albo jeżeli nie zna miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, są rejonowe organy rządowej administracji ogólnej właściwe miejscowo dla terenu, na którym znaleziono rzecz, zwane dalej "organami przechowującymi". Organy te są również właściwe do przechowywania rzeczy znalezionych oraz do poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru.
Istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy rzeczy zgłoszone przez skarżących były rzeczami porzuconymi czy też znalezionymi, bowiem tylko w tym wypadku Starosta Głubczycki miał obowiązek przejąć zgłoszone przedmioty na przechowanie.
Stosownie do art. 180 k.c. właściciel może wyzbyć się własności rzeczy ruchomej przez to, że w tym zamiarze rzecz porzuci. Porzucenie rzeczy ruchomej powoduje utratę własności i przekwalifikowanie rzeczy porzuconej do kategorii rzeczy niczyich. Wymaga to łącznego spełnienia dwóch przesłanek, a mianowicie faktycznej czynności porzucenia rzeczy oraz wyrażenia zamiaru wyzbycia się własności.
Mimo istniejących w piśmiennictwie sporów uprawniona wydaje się teza, że czynność porzucenia rzeczy ruchomej ma charakter jednostronnej realnej czynności prawnej rozporządzenia rzeczą. Zamiar wyzbycia się własności może być wyraźnie ujawniony przez właściciela, albo też wynikać z jego zachowania się na tle okoliczności, w jakich rzecz została porzucona (np. pozostawienia w miejscu przeznaczonym na gromadzenie odpadów). Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że sam brak zainteresowania się rzeczą ruchomą pozostawioną w dowolnym miejscu jest równoznaczny ze spełnieniem przesłanek wymaganych przez art. 180 k.c., gdyż nie sposób doszukiwać się w takim działaniu wyrażenia zamiaru wyzbycia się własności.
Poza sporem pozostaje fakt, że A. K., który zmarł 1 grudnia 2010r. nie wyraził zamiaru wyzbycia się rzeczy znajdujących się w jego mieszkaniu, które stanowiło część domu skarżących. Skarżącym znane jest miejsce zamieszkania syna zmarłego, który nie wyraził zainteresowania pozostawioną masą spadkową. Krąg pozostałych spadkobierców nie został ustalony w sposób prawem przewidziany do dnia złożenia skargi na bezczynność starosty.
Skoro przedmiotów należących do A. K. nie można uznać za rzeczy porzucone to starosta nie miał obowiązku odebrania tych rzeczy i następnie ich przechowywania. Obowiązek taki obciąża bowiem spadkobierców.
Z powyższych względów Staroście Głubczyckiemu nie można postawić zarzutu bezczynności w zakresie odebrania rzeczy.
Z tych względów zarzut naruszenia §1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnie 14 czerwca 1966r. w sprawie przechowywania rzeczy znalezionych uznać należy za uzasadniony.
Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddali skargę na bezczynność.