Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1512/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P., A. P. i T. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta P. odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa od B. P. i T. P. położonych w P. przy ul. W. i ul. Z. stanowiących część działek oznaczonych w ewidencji w obr. 1-05-38 jako działka nr 1821/1, część działki nr 1818/2 oraz nr 1912, 1911, 1910, 1909, 1908, 1907, 1906, część działki nr 1913, 1919, 1920, 1921, 1922, część działki nr 1929, 1930, 1931, 1932, 1933, 1934, 1935 oraz umorzył postępowanie w zakresie żądania zwrotu działki nr 1824/1.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. P., A. P. i T. P. - spadkobiercy poprzednich właścicieli przedmiotowych nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt. I SA/Wa 2070/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w części w jakiej uchyla ona decyzję Starosty P w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych 1821/1, 1818/2 i 1824/1. Decyzja Wojewody natomiast w części przekazującej do ponownego rozpatrzenia sprawę odmowy zwrotu pozostałych działek stała się prawomocna w dniu 22 grudnia 2011 r., co oznacza, że Starosta P. zobowiązany jest do ponownego jej rozpatrzenia w powyższym zakresie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr 1821/1, 1824/1 oraz cz. działki nr 1818/2.
Wojewoda Mazowiecki stwierdził na podstawie ustaleń organu pierwszej instancji, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] B. P. i T. P. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość rolną położoną w P. o pow.35 179 m kw. przeznaczoną zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr PGA/600/73 pod budowę Ośrodka Sportów Wodnych i Wypoczynku " [...] " (obecnie działki nr 1821/1 oraz część działki nr 1818/2). Umową sprzedaży warunkowej zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A Nr 3770/73 w dniu 11 października 1973 r. B. P. i T. P. sprzedali na rzecz Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni " [...] " w P. z przeznaczeniem pod rozbudowę mieszalni pasz w P. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 9/1 o pow. 6 243 m kw. oraz działkę o obszarze 1 133 m kw. położoną w P. przy ul. W. pod nr 20 (aktualnie działka nr 1824/1).
Następnie w dniu 25 stycznia 1974 r. również w formie aktu notarialnego Rep. A [...] zawarto umowę przeniesienia prawa własności ww nieruchomości. Organ II instancji ustalił, że działka nr 1824/1 uregulowana jest w księdze wieczystej KW [...]i stanowi własność Z. i G. K. na podstawie aktów notarialnych z 15 grudnia 2005 r. i z 31 marca 2006 r. Działka nr 1818/2 uregulowana jest w księdze wieczystej KW [...] i stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z 6 czerwca 1973 r. Działka nr 1821/1 uregulowana jest w księdze wieczystej KW [...] i stanowi własność Gminy Miasta P. na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 1998 r., pozostaje w zarządzie Miejskiego Centrum Kultury w P..
W ocenie Wojewody zasadnie organ pierwszej instancji odmówił zwrotu działki nr 1821/1 o pow. 3, 2520 ha z uwagi na to, że cel określony w akcie notarialnym z dnia 6 czerwca 1973 r. został na niej zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał, że wywłaszczenie w niniejszej sytuacji faktycznej dokonane zostało w drodze zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, do którego sporządzenia została przedłożona decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny - na zagospodarowanie Ośrodka Sportów Wodnych i Wypoczynku " [...] " nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. wskazująca cel wywłaszczenia. Organ I instancji przeprowadził w dniu 21 września 2009 r. wizję w terenie na działkach będących przedmiotem postępowania zwrotowego, w trakcie której stwierdzono, że na działce nr 1821/1 znajduje się m. in. utwardzone boisko, utwardzony tor, plac pod scenę, aleje spacerowe, zieleń izolacyjna dla osiedla mieszkaniowego i terenów usługowych, budynek.
Część działki nr 1818/2 stanowi część ulicy Z., która jest drogą publiczną powiatową. Na działce nr 1824/1 znajduje się dawny budynek mieszalni pasz, aktualnie hurtownia materiałów budowlanych, skład materiałów budowlanych oraz stacja LPG. Wojewoda podniósł, że zrealizowanie na działce nr 1818/2 celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia ojej zwrot. Organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ponadto uwidoczniony na zdjęciach załączonych do odwołania. W ocenie organu II instancji Starosta P. słusznie stwierdził, że na działce nr 1821/1 i 1824/1 został zrealizowany cel wywłaszczenia w czasie, jaki na realizację tego celu przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami, a na ocenę czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia nie wpływa aktualny stan nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego dowodem na realizację celu wywłaszczenia jest znajdująca się w aktach sprawy karta obiektu – Ośrodek Rekreacyjny w P., w której szczegółowo wskazano jakie inwestycje zostały zrealizowane podczas I etapu budowy w latach od 1972 r. do 1977 r. Dalszy dowód na zrealizowanie celu wywłaszczenia stanowi zestawienie całości kosztów zatwierdzonych 12 października 1978 r. przez Dyrektora Wojewódzkiego Funduszu Turystyki i Wypoczynku w Ciechanowie.
Wojewoda wskazał, że na działce nr 1821/1 zbudowano m. in. krąg taneczny, pompownię, wykonano ciągi spacerowe. Odnosząc się do zarzutu, że w akcie notarialnym sporządzonym w dniu 6 czerwca 1973 r. niemożliwe było przywołanie decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. Wojewoda wskazał, że organ administracji nie ma kompetencji do badania prawidłowości aktów notarialnych, możliwe jest natomiast wniesienie odpowiedniego powództwa do sądu powszechnego.
Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego wnieśli K. P., A. P. i T. P. zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. skarżący sprecyzowali skargę wskazując, że dotyczy ona tylko rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr 1821/1.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.
W ocenie składu orzekającego Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę niniejszą zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Sądu, w związku z czym nie można zarzucić mu naruszenia art. 153 p.p.s.a.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami gdyż cel wywłaszczenia określony w umowie z dnia 6 czerwca 1973 r. został zrealizowany, czego w zasadzie skarżący nie kwestionują, podnosząc jedynie fakt zniszczenia przedmiotowego terenu, jego porzucenia (dokumentacja fotograficzna załączona do pisma z dnia 30 marca 2010 r.) Tym samym w ocenie Sądu argumentacja zaprezentowana przez organy administracji jest w uzasadniona.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji orzekały na podstawie dostępnego materiału dowodowego, który był zdaniem Sądu, wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. W umowie z dnia 6 czerwca 1973 r. cel został sformułowany jako zagospodarowanie Ośrodka Sportów Wodnych i Wypoczynku " [...] " w P. w związku z zatwierdzonym planem realizacyjnym decyzją z dnia 7 czerwca 1973 r. (k. 159 akt administracyjnych). Zatem twierdzenie skarżących, że w związku tym, że ww decyzja opatrzona jest datą 7 czerwca 1973 r., a akt notarialny sporządzony został w dniu 6 czerwca 1973 r., to brak było planu realizacyjnego dla planowanej inwestycji - jest bezpodstawne. Porównując plan realizacyjny znajdujący się na karcie nr 128 akt administracyjnych ze szkicem znajdującym się na karcie 55 należy dojść do wniosku, że istotnie działki objęte wnioskiem o zwrot były zajęte pod potrzeby przedmiotowego Ośrodka.
W szczególności organy na podstawie dostępnej dokumentacji prawidłowo ustaliły, że na wnioskowanej do zwrotu działce cel wywłaszczenia został zrealizowany. To, że teraz jest zaniedbana nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Co do zarzutu późniejszej daty wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania Ośrodka niż sporządzenia aktu notarialnego, Wojewoda prawidłowo ustosunkował się do tego zarzut w zaskarżonej decyzji. Powyższa okoliczność nie ma znaczenia, gdyż z akt sprawy wynika, że taka decyzja została wydana i znajduje się ona w materiale dokumentacyjnym niniejszej sprawy (k. 159). Nie ma również znaczenia to, że organ wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta w 1972r., a nie w 1973 r., tj. w roku jej nabycia od poprzedników prawnych skarżących. Zresztą sami skarżący okoliczności tej nie zaprzeczają, a potwierdzają wręcz, że inwestycję rozpoczęto w 1972 r. (protokół rozprawy z dnia 7 marca 2013 r.)
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. P., A. P. i T. P., zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi stron na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 czerwca 2012 r. zapadłej z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez zaniechanie ustaleń w przedmiocie uzyskania przez inwestora pozwoleń na budowę i użytkowanie obiektów powstałych w ramach inwestycji objętej planem realizacyjnym zatwierdzonym Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 7 czerwca 1973r., które to ustalenia mają decydujący wpływ na ocenę zasadności wniosku skarżących przez pryzmat terminów opisanych w art. 137 ustawy z dnia 21 czerwca 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Oddaleniem skargi Sąd zaakceptował postępowanie administracyjne, które nie czyniło zadość zasadom obowiązującym w państwie prawa, tj. zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego oraz błędną i dowolną jego ocenę, niekorespondującą z zebranym materiałem dowodowym, oraz nieznajdującą oparcia w przepisach prawa, a przez to przekraczającą granice swobodnej oceny dowodów. Naruszenie przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i 80 kpa doprowadziło do wadliwego ustalenia, że cel wywłaszczenia opisany w akcie notarialnym z dnia 6 czerwca 1973r. został zrealizowany;
- 2. naruszenia prawa materialnego w postaci art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że częściowa realizacja inwestycji publicznej w terminach określonych w rzeczonym przepisie pomimo jej nie ukończenia jako całości w terminach tam opisanych jest wystarczająca do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i w konsekwencji wykluczone jest uznanie nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 w/w ustawy.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W przypadku, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności winny zostać rozpoznane zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04), to jednak w rozpoznawanej sprawie celowe jest odwrócenie tej kolejności. Stan faktyczny sprawy oraz podstawy prawne, przyjęte przy wydaniu zaskarżonego wyroku jak też podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, jednoznacznie wskazują, że zasadniczy wątek sporu odnosi się kwestii niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) oraz błędnej wykładni określonych przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie tego problemu ma w sprawie decydujące znaczenie. W tych okolicznościach niejako uboczny wymiar mają zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania.
Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że częściowa realizacja inwestycji publicznej w terminach określonych w rzeczonym przepisie pomimo jej nie ukończenia jako całości w terminach tam opisanych jest wystarczająca do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i w konsekwencji wykluczone jest uznanie nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 w/w ustawy. Skarżący naruszenia tego przepisu upatruje w tym, że ani organ, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniosły się do kwestii terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy, a który to przepis zawiera ustawową definicję kiedy nieruchomość nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Odnosząc się do tego stanowiska skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2502/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Retroaktywne działanie przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe, co potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.
W ocenie Trybunału niezgodne z Konstytucją RP jest nadawanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym jego brzmieniu. Brak w ustawie zmieniającej z 2003 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza bowiem zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów.
Wobec tego także podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie, że potwierdzeniem realizacji inwestycji winny być dokumenty w postaci pozwoleń na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie nie mają znaczenia, skoro w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.