Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2067/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 maja 2014 r., II SA/Op 126/14, po rozpatrzeniu skargi M. D., uchylił zaskarżony rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

11 maja 2011 r. Komendant Komisariatu [...] Policji w [...] wydał opinię służbową o policjancie M. D. (dalej jako skarżący), pełniącym służbę na stanowisku referenta w Wydziale [...]. We wnioskach końcowych stwierdził, że nie wywiązuje się on z obowiązków służbowych oraz podał, iż jest to pierwsza opinia służbowa o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej.

Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji") oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 - dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), obniżył skarżącemu z 1 września 2011 r. dodatek służbowy do kwoty 248 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że obniżenie dodatku służbowego jest konsekwencją wydania przez Komendanta Komisariatu [...] Policji w [...] [...] maja 2011 r. opinii służbowej, stwierdzającej niewywiązywanie się skarżącego z obowiązków służbowych.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z [...] października 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a., z uwagi na wydanie decyzji z urzędu, bez powiadomienia skarżącego oraz bez przeprowadzenia w tej sprawie stosownego postępowania administracyjnego.

Komendant Miejski Policji w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, rozkazem personalnym z [...] listopada 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 104 ust. 3 i ust. 6 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., obniżył skarżącemu z 1 stycznia 2012 r. dodatek służbowy z kwoty 310 zł do kwoty 248 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że jest związany wydaną przez Komendanta Komisariatu [...] Policji w [...] opinią służbową. Wskazał ponadto, że z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika obligatoryjność zastosowania obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20 % do 50 % w przypadku niewywiązywania się z policjanta z obowiązków służbowych, stwierdzonego w opinii służbowej. Dotychczas skarżący miał przyznany dodatek służbowy w wysokości 310 zł miesięcznie, obniżenie go o 20 %, czyli w najniższym możliwym wymiarze oznacza, że będzie on wynosił 248 zł miesięcznie.

Dodatkowo Komendant Miejski Policji w [...] wyjaśnił, że pismem z 7 lipca 2011 r. poinformował skarżącego o tym, że opinia służbowa z 11 maja 2011 r. jest ostateczna i zostanie włączona do akt osobowych. Podał również, iż [...] Komendant Wojewódzki Policji pismem z 3 sierpnia 2011 r. poinformował zarówno skarżącego, jak i adw. Ł. W. o przesłankach faktycznych i prawnych będących podstawą uznania opinii służbowej jako ostatecznej. Pełnomocnik skarżącego pismem z 7 listopada 2011 r. został także poinformowany o prowadzeniu postępowania w sprawie obniżenia dodatku służbowego oraz o przysługujących prawach i zapoznał się z całością materiału dowodowego.

[...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania złożonego od powyższego rozkazu personalnego, rozkazem personalnym z [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej określenia daty obniżenia dodatku służbowego i wyznaczył nową datę obniżenia dodatku służbowego na 1 marca 2012 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podał, że obniżenie dodatku służbowego jest obligatoryjnym następstwem wydania ostatecznej opinii służbowej, w której stwierdzono niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych. Opinia służbowa dotycząca skarżącego z 11 maja 2011 r. stała się ostateczna 8 czerwca 2011 r., o czym opiniowanego poinformowano pismami z 7 lipca 2011 r. i 3 sierpnia 2011 r., a adwokata Ł. W. pismem z 3 sierpnia 2011 r. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie opiniowania cechuje autonomiczność oraz że opinia wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego nie jest decyzją administracyjną i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wydanie opinii nie jest też czynnością cywilnoprawną i nie można do niej stosować przepisów o przedstawicielstwie przewidzianym w Kodeksie cywilnym. Organ odwoławczy wskazał, że policjantowi obniżono dodatek służbowy w najniższej możliwej kwocie. Powołując się na art. 130 § 1 i 2 oraz art. 110 K.p.a. podał, że zmiana terminu obniżenia dodatku po wniesieniu odwołania przez skarżącego była konieczna, gdyż odwołanie wstrzymuje wykonanie decyzji, która wywołuje skutki prawne dopiero od dnia doręczenia decyzji odwoławczej.

Na powyższy rozkaz personalny skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz § 8 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145), poprzez obniżenie dodatku służbowego policjanta, mimo iż opinia służbowa, zawierająca stwierdzenie niewywiązywania się opiniowanego z obowiązków służbowych, nie była ostateczna. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozkazów personalnych oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 3 lipca 2012 r., II SA/Op 127/12 oddalił skargę. Sąd uznał, że opinia służbowa dotycząca policjanta jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a., a do jej wydania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji przy jej zaskarżeniu dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Sąd przyjął jednak, że skarga odnosi się do rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego i w ramach tego postępowania nie może zwalczać istnienia w obrocie prawnym opinii, o której mowa w § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. i ich zgodności z prawem. Organy orzekające były związane treścią pozostającej w obrocie prawnym opinii służbowej z 11 maja 2011 r., która stwierdzała niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych w rozumieniu § 9 ust. 5 w zw. § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., a to z kolei oznaczało obowiązek organu do obniżenia o co najmniej 20 %, wysokości dodatku służbowego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego obniżenie dodatku służbowego nastąpiło w dopuszczalnej, minimalnej wysokości, a zatem także w tym zakresie zaskarżony rozkaz personalny jest prawidłowy. Sąd zważył ponadto, że z przedstawionych akt administracyjnych i osobowych skarżącego nie wynika, aby treść wydanej opinii służbowej została zmieniona, albo toczyło się prejudycjalne postępowanie administracyjne, które ewentualnie mogłoby być podstawą do zawieszenia niniejszego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wydanie rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego było prawidłowe i zgodne z prawem w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia przepisów oraz okoliczności stanu faktycznego sprawy prowadzą do wniosku, iż rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego został wydany niezgodnie z obowiązującą procedurą, a to wobec nieposiadania przez organ ostatecznej okresowej opinii służbowej, która mogła być wyłączną podstawą obligatoryjnego obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
3. a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270, ze zm., dalej jako P.p.s.a.), polegające na uznaniu, że dokonanie oceny czy okresowa opinia służbowa była ostateczna i prawomocna, a w konsekwencji mogła stanowić podstawę rozkazu o obniżeniu dodatku służbowego, wykraczałoby poza granice sprawy w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia tego przepisu oraz okoliczności stanu faktycznego sprawy prowadzą do wniosku, że rozpoznanie powyższego zagadnienia mieściło się w granicach sprawy, a w konsekwencji doprowadziłoby także do uchylenia wadliwego rozkazu o obniżeniu dodatku służbowego;
4. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący skutecznie wykazał, iż organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 stycznia 2014 r., I OSK 2700/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Analizując przepisy dotyczące opinii służbowej, tj. art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, § 7 ust. 1c i § 8 ust. 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, NSA doszedł do wniosku, że opinia służbowa staje się ostateczna zarówno w przypadku, gdy nie zostanie od niej wniesione odwołanie, jak i w przypadku, gdy po rozpoznaniu odwołania zostanie podjęte rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii. Powyższe upoważnia natomiast do stwierdzenia, że użyte w § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. pojęcie "w opinii służbowej" oznacza opinię ostateczną.

W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy Sąd I instancji przyjmując, że ocena kwestii ostateczności opinii służbowej wykraczałaby poza granice przedmiotowe sprawy, naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Podany w skardze przedmiot zaskarżenia jednocześnie wyznacza wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa zatem sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie kwestia ostateczności opinii służbowej z 11 maja 2011 r. dotyczącej skarżącego mieściła się w granicach przedmiotowych sprawy. Skarga dotyczyła rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego z uwagi na zawarte w opinii służbowej stwierdzenie niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych. Oczywistym zatem jest, że Sąd I instancji w tej sprawie nie był uprawniony do merytorycznej oceny zasadności opinii służbowej, gdyż kontrola takiego aktu wykraczałaby poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, wyznaczone przedmiotem zaskarżonego rozkazu personalnego dotyczącym dodatku służbowego. Zobowiązany był natomiast ocenić czy opinia służbowa w dniu wydania rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego była opinią ostateczną, gdyż tylko taka opinia mogła stanowić przesłankę zastosowania omawianej sankcji.

Dopóki zatem nie zostanie wyjaśniona kwestia, czy opinia służbowa zyskała walor ostateczności, to nie można uznać by zachodziły przesłanki do obniżenia dodatku służbowego z uwagi na niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych stwierdzone w opinii służbowej.

Pismem z 23 kwietnia 2014 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] podtrzymał swoje stanowisko dotyczące braku podstaw do stosowania w sprawie opiniowania służbowego policjantów przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że opinia służbowa policjanta wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym przypisanym do tego trybie, w oparciu o art. 35 ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Żaden przepis ustawy o Policji ani ww. rozporządzenia nie dopuszcza możliwości kolejnej dalszej jej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Zaakcentował nadto, iż regulacje w przedmiocie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie zawierają żadnego odesłania ani wprost ani pośrednio do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zatem nie ma żadnych podstaw, by czynności związane z opiniowaniem służbowym uznać za podlegające zasadom postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zdaniem organu, opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego. Organ podkreślił także, że środek zaskarżenia od opinii nazwany odwołaniem, nie możne być uznany za odwołanie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy te nie mają zastosowania. Odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Ponieważ opinia nie wpływa bezpośrednio na sferę praw i obowiązków opiniowanego, tym samym stanowisko o dopuszczalności ustanawiania, w takim wewnętrznym postępowaniu, profesjonalnego pełnomocnika nie zasługuje na uwzględnienie. Opinia służbowa jest bowiem aktem wewnętrznym, związanym ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza, a wydające opinię podmioty są wyższymi przełożonymi i nie występują jako organy administracyjne, gdyż nie spełniają wymogów określonych w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. Zdaniem organu, skoro opinia służbowa nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a po opinii bezpośredniego przełożonego policjant nie złożył odwołania, gdyż za takie nie można uznać złożone w jego imieniu odwołanie przez pełnomocnika z uwagi na brak podstaw prawnych do występowania w tej wewnętrznej procedurze pełnomocników, to opinia służbowa dotycząca skarżącego wydana przez Komendanta Komisariatu Policji w [...] stała się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołanym na wstępie wyrokiem z 8 maja 2014 r., uchylił rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie opiniodawcze policjantów jest postępowaniem prowadzonym przez właściwego przełożonego, od orzeczenia którego przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania, wnoszony do wyższego przełożonego. Skoro zatem odwołanie składa się do wyższego przełożonego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w I instancji, to wynika z tego, że ustawodawca zachował w tym zakresie administracyjny tok instancji ze wszelkimi tego konsekwencjami, właściwymi dla stosunków służbowych, odpowiadający temu, jaki regulowany jest przepisami procedury administracyjnej.

I choć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu opiniodawczym policjantów nie stosuje się, to okoliczność, że to właśnie wyższy przełożony rozpoznaje odwołanie i wydaje rozstrzygnięcie, którym utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię i poleca wydanie nowej opinii, świadczy o tym, że w postępowaniu tym funkcjonariusz Policji uprawniony jest do ustanowienia pełnomocnika, celem sformułowania środka zaskarżenia, jakim jest przysługujące mu odwołanie. Zważywszy, że ustawodawca w zakresie opiniowania przewidział dwuinstancyjne postępowanie, to organ odwoławczy winien rozpoznać ponownie sprawę i podjąć rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 8 ust. 6 i 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący po zapoznaniu się z treścią opinii służbowej, pismem z 30 maja 2011 r., działając przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od negatywnej opinii służbowej z 11 maja 2011 r. Komendant Miejski Policji w [...], zgodnie z procedurą przewidzianą w § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2010 r., powołał Komisję do rozpoznania odwołania, która na posiedzeniu 20 czerwca 2011 r. we wnioskach końcowych, wnioskowała o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii służbowej.

I na tym etapie postępowanie odwoławcze zakończono. Przełożony właściwy do rozpoznania odwołania odstąpił bowiem od wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w § 8 ust. 6 rozporządzenia. Następnie Komendant Miejski Policji w [...] poinformował skarżącego pismem z 7 lipca 2011 r., a jego pełnomocnika pismem z 3 sierpnia 2011 r., że odwołanie wniesione od opinii służbowej zostało złożone przez osobę nieuprawnioną, bowiem w postępowaniu opiniodawczym policjant nie może być reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co stanowiło przeszkodę do merytorycznego zbadania opinii służbowej.

Ponadto zakomunikował, że opinia służbowa z 11 maja 2011 r. jest ostateczna i zostanie włączona do akt osobowych. W ocenie Sądu, odstąpienie przez przełożonego właściwego od rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego, uzasadnia twierdzenie, że opinia służbowa z 11 maja 2011 r. nie posiadała waloru ostateczności.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki argumentował, że wydanie opinii oddziałuje na sytuację prawną funkcjonariusza i z punktu widzenia standardów państwa demokratycznego i praworządnego nie można odmówić mu prawa do ustanowienia, co najmniej w postępowaniu odwoławczym, profesjonalnego pełnomocnika, tym bardziej, że okresowe opiniowanie policjantów należy do kategorii spraw osobowych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644). Strona postępowania administracyjnego, a niewątpliwie w świetle przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. jest nią opiniowany funkcjonariusz, ustanawiając pełnomocnika, dąży do ochrony swych interesów i praw dokładając przy tym należytej staranności, aby chronić się przed skutkami ewentualnej nieznajomości przepisów prawa.

Wobec braku przepisu zakazującego stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można odmówić profesjonalnemu pełnomocnikowi funkcjonariusza udziału w tym postępowaniu. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, iż wydanie przez organy Policji I i II instancji rozkazu personalnego o obniżenia dodatku służbowego, w oparciu o nieostateczną opinię służbową, uzasadniało uchylenie tych aktów, jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł [...] Komendant Wojewódzki w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. 1) art. 35 ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie, że w imieniu policjanta odwołanie od opinii służbowej może wnieść ustanowiony przez niego profesjonalny pełnomocnik;
2. 2) § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów przez błędne przyjęcie, że kierownik komórki organizacyjnej, o którym mowa w pkt 5 lit. b, w stosunku do podległych mu policjantów, a więc przełożony właściwy w sprawie opiniowania jest organem administracji w rozumieniu art. 5 §1 pkt 3 K.p.a. podczas gdy nie jest on organem administracji publicznej;
3. 3) art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że do opiniowania służbowego policjantów mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy opiniowanie służbowe należy zaliczyć do spraw z zakresu podległości służbowej;
4. 4) § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), które straciło moc 20 czerwca 2013 r., poprzez błędne przyjęcie, że opiniowanie służbowe jest sprawą osobową, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;
5. 5) art. 1 ust. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie opiniowania służbowego policjantów, w związku z dwuinstancyjnym tokiem postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;
6. 6) art. 32 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten umożliwiający działanie przez policjanta poprzez pełnomocnika ma zastosowanie w sprawie opiniowania służbowego policjantów, podczas gdy w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 1 ust. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w sprawie opiniowania służbowego policjantów, w związku z dwuinstancyjnym tokiem postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;
2. 2) art. 32 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten umożliwia działanie policjanta poprzez pełnomocnika w sprawie opiniowania służbowego policjantów, podczas gdy w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z oceną przyjętą przez WSA w Opolu, że w imieniu policjanta odwołanie może wnieść ustanowiony przez niego profesjonalny pełnomocnik. Przepis art. 35 ustawy o Policji nie przewiduje bowiem możliwości działania przez profesjonalnego pełnomocnika. W ustawie o Policji wyraźnie określono kiedy policjant może ustanowić pełnomocnika. Ma to miejsce w postępowaniu dyscyplinarnym oraz we wszystkich sprawach, w których wobec policjanta wydawane są decyzje administracyjne. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną.

Nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Opinia służbowa wydana przez bezpośredniego przełożonego policjanta stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotów znajdujących się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostających w stosunku zależności służbowej i jest aktem wynikającym z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, iż regulacje w przedmiocie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie zawierają żadnego odesłania - ani wprost ani pośrednio - do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw by czynności związane z opiniowaniem służbowym uznawać za podlegające zasadom postępowania administracyjnego. Obowiązujące przepisy określają jakie kryteria należy uwzględniać przy opiniowaniu, w jaki sposób dokonuje się ogólnej oceny służby i z jakich elementów ma składać się opinia służbowa, co jaki okres funkcjonariusz podlega opiniowaniu i w jakich innych przypadkach sporządza się opinię służbową. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego policjantów przyznaje funkcjonariuszowi prawo do zapoznania się z takim dokumentem, wypełnienia jego części w trakcie rozmowy z przełożonym i złożenia od niego odwołania.

Takie gwarancje procesowe pozwalają funkcjonariuszowi na uruchomienie stosownej procedury kontrolnej i stwarzają mu możliwość ewentualnego wpływania w ten sposób na treść sporządzonej o nim opinii. Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz staje się przez to adresatem opinii służbowej. Opinia ma służyć jedynie wewnętrznym celom organizacyjnym Policji. Opiniowanie jest uprawnieniem i jednocześnie obowiązkiem bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza. Opinia służbowa jest sporządzana przez niego na jego własne potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ma ona m.in. ustalać przydatność policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym oraz przydatność do służby, motywować policjanta do sprawnego wykonywania zadań i czynności służbowych, wyłaniać kandydatów do mianowania lub powołania na wyższe stanowisko służbowe oraz na wyższy stopień policyjny i wyznaczać kierunki rozwoju zawodowego i potrzeby szkoleniowe opiniowanego.

Opinia służbowa ma zatem zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez funkcjonariusza dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Mimo, że zarówno w ustawie o Policji, jak i rozporządzeniu w sprawie opiniowania służbowego policjantów, środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej, przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego.

Zatem skoro sama opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności dokonanej skutkiem wniesienia środka - nazwanego tylko przez prawodawcę odwołaniem - jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i nast. K.p.a. Tym samym nie mają w sprawie zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o ustanowieniu pełnomocnika do reprezentowania praw policjanta, skoro policjant nie jest tutaj stroną a opinia, jako wyłącznie przejaw wiedzy przełożonego o określonych cechach opiniowanego oraz sposobie pełnienia przez opiniowanego służby, nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego opiniowanego policjanta.

W związku z tym, iż do opiniowania służbowego policjantów nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym w toku opiniowania nie może policjanta reprezentować pełnomocnik ustanowiony na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że skoro od opinii bezpośredniego przełożonego skarżący nie złożył w terminie odwołania, gdyż za takie nie można uznać złożone w jego imieniu odwołanie sporządzone przez pełnomocnika - z uwagi na brak podstaw prawnych do występowania w tej wewnętrznej procedurze pełnomocników - opinia służbowa skarżącego z 11 maja 2011 r. stała się ostateczna. Tym samym uprawnione było wszczęcie postępowania w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na jego subsumcję pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie, mając na względzie podniesione zarzuty, należy jednak dokonać łącznej ich oceny, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.

W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2014 r., I OSK 2700/12 Sąd Wojewódzki obowiązany był zbadać, czy opinia służbowa, stanowiąca przesłankę zastosowania sankcji w postaci obniżenia dodatku służbowego, zyskała walor ostateczności w dniu wydania rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Dokonanie takiej oceny poprzedzone być musiało ustaleniem, czy w postępowaniu związanym z wydaniem opinii służbowej policjant może być reprezentowany przez pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że złożenie odwołania od opinii służbowej przez pełnomocnika nie wywołało skutku prawnego i wobec tego, że w zakreślonym przepisami terminie skarżący nie złożył odwołania osobiście, opinia wydana przez Komendanta Komisariatu [...] Policji w [...] stała się ostateczna.

Sąd I instancji tego stanowiska nie podzielił, prezentując pogląd, że opinia z 11 maja 2011 r. nie posiadała waloru ostateczności, albowiem w ramach postępowania opiniodawczego dopuszczalne jest działanie opiniowanego funkcjonariusza przez ustanowionego pełnomocnika.

W doktrynie procesu cywilnego przyjmuje się, że czynności prawnej dokonywa zazwyczaj ta osoba, której mają bezpośrednio dotyczyć skutki prawne tej czynności. Również w sferze postępowania administracyjnego czynności procesowe na ogół realizuje osoba, do której skutki procesowe tej czynności mają się odnosić. W postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym czy karnym, pojawiają się jednak sytuacje, gdy czynności procesowe w imieniu strony i z bezpośrednim dla niej skutkiem, podejmuje nie ona sama, ale osoba, którą zwykło się określać przedstawicielem. Potrzeba zastępstwa przy dokonywaniu czynności materialnoprawnych oraz procesowych może łączyć się zarówno z przejściowym, jak i trwałym ograniczeniem lub brakiem zdolności do działania osób bezpośrednio zainteresowanych. Pojawia się także w związku z przestrzennym i organizacyjnym zakresem działania osób fizycznych i prawnych oraz różnorodnymi przeszkodami w działaniu osób fizycznych (np. nieobecność, choroba, brak dostatecznych kwalifikacji fachowych).

W celu realizacji takich potrzeb przepisy prawa dopuszczają skuteczne dokonywanie czynności prawnych w zastępstwie osoby bezpośrednio zainteresowanej. Zastępca procesowy uzyskuje kompetencje do działania na podstawie bądź przepisu ustawy (przedstawicielstwo ustawowe), bądź oświadczenia reprezentowanego (pełnomocnictwo) (por. A. Matan, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Katowice 2001, s.21).

Zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przywołany przepis określa zasady i formy ustanawiania pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnika może ustanowić każdy podmiot będący stroną postępowania oraz uczestnik na prawach strony. Aby to jednak było możliwe toczyć się musi postępowanie administracyjne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi obecnie wątpliwości, przy uwzględnieniu uchwał podjętych 5 grudnia 2011 r. w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OPS 2/11 i I OPS 3/11, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 3335/15, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Pod terminem sprawa administracyjna powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego.

Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Tymczasem opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną.

Opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

Opinia służbowa wydana przez bezpośredniego przełożonego policjanta, który – co należy podkreślić – w tym postępowaniu nie jest organem administracji publicznej, stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotów znajdujących się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostających w stosunku zależności służbowej i jest aktem wynikającym z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Wewnętrzny charakter aktu wyklucza więc możliwość zakwalifikowania opinii służbowej jako decyzji administracyjnej. Przez materialne pojęcie decyzji rozumie się bowiem, na co wskazano powyżej, kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

W wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, określono kryteria jakim powinna odpowiadać opinia służbowa. Przepis § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia nakazuje oceniać m.in. realizację zadań i czynności, w tym: jakość, samodzielność i inicjatywę, terminowość, planowanie i organizowanie pracy oraz kompetencje ogólne, w tym rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, umiejętność współpracy, kulturę osobistą i dyspozycyjność. Elementy, z jakich powinna składać się opinia, przesądzają więc, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną bezpośredniego przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego policjanta, obejmującą określony czas służby. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego policjanta, a jedynie zawiera ocenę pełnienia przez niego służby. Opiniowanie funkcjonariuszy Policji jest postępowaniem wewnętrznym, autonomicznym, opartym na wykonywaniu czynności związanych z podległością służbową policjantów.

Poddanie sporządzonej opinii w drodze odwołania kontroli wyższego przełożonego nie zmienia wewnętrznego charakteru postępowania, ani charakteru wydanego w wyniku odwołania aktu. W dalszym ciągu toczy się ono w ramach struktury organizacyjnej Policji. Takie gwarancje procesowe pozwalają funkcjonariuszowi na uruchomienie stosownej procedury kontrolnej i stwarzają mu możliwość ewentualnego wpływania w ten sposób na treść sporządzonej opinii. Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz staje się przez to adresatem opinii służbowej. Akt wyższego przełożonego opiniowanego funkcjonariusza wyczerpuje procedurę odwoławczą i tym samym kończy postępowanie w sprawie okresowej opinii służbowej.

Opiniowanie policjanta jest sprawą osobową, co w sposób jednoznaczny wynika z § 3 ust.1 pkt 4 obowiązującego w dacie sporządzenia przedmiotowej opinii rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Stosownie jednak do § 18 ust. 2 tego rozporządzenia do postępowania tego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ani przepisy ustawy o Policji, ani regulacje określające zasady i tryb okresowego opiniowania służbowego policjantów zawarte w ww. rozporządzeniu z 30 sierpnia 2010 r., nie przewidują udziału pełnomocnika w postępowaniu opiniodawczym. Stosownie do przepisów ustawy o Policji udział pełnomocnika jest możliwy w tych postępowaniach, które mają charakter postępowań administracyjnych, co w sposób jednoznaczny wynika z unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji przyjąć należy, że skoro postępowanie w sprawie wydania opinii służbowej w Policji nie jest postępowaniem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to udział pełnomocnika w tym postępowaniu, działającego w zastępstwie opiniowanego funkcjonariusza, nie jest możliwy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o Policji, § 5 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego policjantów, § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 § 3 pkt 2 i art. 32 K.p.a. oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Następstwem powyższej oceny jest przyjęcie, że opinia służbowa dotycząca skarżącego z 11 maja 2011 r., wydana przez Komendanta Komisariatu [...] w [...], wobec niezłożenia od niej odwołania przez skarżącego, a jedynie przez jego pełnomocnika, stała się ostateczna. Wobec tego Komendant Miejski Policji w [...] uprawniony był do wszczęcia postępowania w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Organy orzekające były związane treścią pozostającej w obrocie prawnym opinii służbowej z 11 maja 2011r., która stwierdzała niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych w rozumieniu § 9 ust. 5 w zw. § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732), a to z kolei oznaczało obowiązek organu obniżenia, o co najmniej 20 %, wysokości dodatku służbowego.

Zgodnie bowiem z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 powołanego rozporządzenia obligatoryjność zastosowania obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20 % do 50 % przewidziana została w przypadku niewywiązywania się z policjanta z obowiązków służbowych, stwierdzonego w opinii służbowej. W przedmiotowej sprawie obniżenie dodatku służbowego nastąpiło w dopuszczalnej, minimalnej wysokości, co pozwala na ocenę, że zaskarżony rozkaz personalny jest prawidłowy.

Mając na uwadze powyżej wykazaną wadliwość stanowiska Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadne uznał również rozpoznanie wniesionej skargi, stwierdzając, iż istota sprawy została już dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.