Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Ol 196/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę (pkt 1); przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokatowi [...] kwotę 240 złotych powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Burmistrza M., decyzją z dnia 11 września 2013 r. [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.), przyznał D.P. zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150 zł jednorazowo oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków.
W uzasadnieniu decyzji podał, że D.P. w dniu 14 sierpnia 2013 r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na realizację recept od lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów: reumatologa, laryngologa oraz urologa, według wyceny recept w wysokości 350 zł. Wskazał, że z własnych środków nie stać go na zakup leków, które nie mogą być stosowane w postaci tańszych zamienników. Świadczenia otrzymywane z pomocy społecznej są niewystarczające, aby zaspokoić podstawowe, elementarne potrzeby bytowe. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2014 r. i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie. Zamieszkuje w jednoizbowym mieszkaniu o powierzchni użytkowej 14,3 m².
W ocenie organu, D.P. spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego, określone w art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s., gdyż jest osobą niepełnosprawną, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w przepisach u.p.s. Jednocześnie organ wskazał, że nie jest w stanie przyznać wyżej wymienionemu wsparcia w pełnej wnioskowanej przez niego kwocie z powodu ograniczonych środków finansowych jakimi dysponuje oraz z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. W okresie od stycznia 2013 r. do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie, do organu pomocy społecznej wpłynęło 2852 podań o przyznanie zasiłków celowych oraz 1026 wniosków o przyznanie zasiłków okresowych.
Ponadto organ podał, że w budżecie na 2013 r. ponownie zmniejszono pulę środków finansowych przeznaczonych na przyznawanie i wypłacanie przez gminę zasiłków celowych oraz specjalnych zasiłków celowych. Z uwagi na posiadane środki oraz niezbędne wydatki takie jak: pokrycie kosztów utrzymania mieszkańców miasta M. w DPS, pokrycie części kosztów utrzymania dzieci z terenu miasta M. w placówkach opiekuńczych, przewidywany koszt zapewnienia niezbędnego schronienia osobom tego pozbawionym, konieczność pokrycia kosztów posiłków dla dzieci i uczniów w szkołach, dysponuje mniejszymi środkami na wsparcie celowe.
Organ zauważył, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, nie ma innych osób na utrzymaniu i dysponuje stałym comiesięcznym dochodem w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości. Ma zatem potencjalne możliwości, aby chociaż częściowo zaspokajać zgłoszoną potrzebę z własnych środków. Z tego względu D.P. przyznano świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150 zł jednorazowo i odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków.
W ocenie organu, przyznanie mu wszelkiej pomocy o jaką wnioskuje, skutkowałoby zmniejszeniem rozmiaru wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszej od niego sytuacji. Wnioskodawca nie przejawia żadnego zaangażowania w rozwiązywaniu problemów we własnym zakresie, lecz skupia się wyłącznie na składaniu kolejnych wniosków o pomoc finansową. Organ podał również, iż wnioskodawca w 2012 r. otrzymał wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie 10.993,93 zł, co średnio miesięcznie stanowi kwotę 911,16 zł, zaś średnia wysokość comiesięcznego udzielonego mu wsparcia do września 2013 r. wyniosła 930,86 zł.
Na skutek wniesienia przez D.P. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, które decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, nieobowiązkowym. Oznacza to, że nie musi on być przyznany nawet w takiej sytuacji, kiedy wnioskodawca spełnia wszystkie ustawowe wymagania uprawniające do jego otrzymania. Istotne znaczenie dla przyznania tego zasiłku mają możliwości finansowe organu pomocy społecznej, a przede wszystkim liczba osób ubiegających się o przyznanie pomocy o charakterze nieobowiązkowym. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie może domagać się dla siebie szczególnego traktowania w zakresie przyznawania pomocy pieniężnej, nawet w trudnej sytuacji zdrowotnej i mieszkaniowej. Jest beneficjentem ponadprzeciętnej wysokości świadczeń pieniężnych.
W bieżącym roku przyznano mu świadczenia w średniej kwocie 930,86 zł miesięcznie. Uznał, że argumenty podniesione w odwołaniu mają charakter postulatywny, a ich rozwiązanie leży poza kompetencją organów obu instancji.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał na treść art. 67 i 68 Konstytucji RP i wynikające z nich prawo do przyznania mu przez organ pomocy społecznej zasiłku celowego w kwocie w całości pokrywającej koszty zakupu niezbędnych leków. Podał, że wprawdzie otrzymał częściową pomoc na zakup lekarstw, to nie ma środków na wykupienie pozostałych niezbędnych lekarstw. Ponadto zarzucił, że organ nie wyjaśnił, które z przypisanych mu leków są niezbędne w leczeniu jego chorób.
Zdaniem skarżącego, organy koszt zakupu niezbędnych leków przerzuciły na zasiłek stały, który jest niewystarczający na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem tej pomocy nie jest jednak wyręczanie osoby w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta jest udzielana na podstawie przepisów wskazanej ustawy, między innymi w postaci zasiłku celowego. Z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. wynika, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.
W świetle art. 39 ust.2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy. Organ orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).
Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnić należy, iż uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. I SA 945/00, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie przez osobę ubiegającą się o przyznanie zasiłku celowego ustawowych kryteriów nie oznacza obowiązku przyznania tego świadczenia pieniężnego w żądanej wysokości. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 624/07, dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że powyższe wymogi zostały zachowane. Organ pomocy społecznej pierwszej instancji sporządził wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, gdyż ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do dnia 30 listopada 2014 r., natomiast jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego ustawą o pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę, zarówno sytuację materialną skarżącego, jak również uwzględniając możliwości finansowe pomocy społecznej oraz konieczność zaspokojenia potrzeb także innych osób i rodzin występujących o przyznanie pomocy, organ udzielił skarżącemu wsparcia w postaci przyznania zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyznał, że niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącego jest dość trudna, to jednak decyzja o przyznaniu zasiłku celowego znajduje oparcie w przepisach prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżący w 2012 r. otrzymał wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie 10.993,93 zł, co średnio miesięcznie stanowiło kwotę 911,16 zł, a średnia wysokość comiesięcznego wsparcia udzielonego w 2013 r. wyniosła 930,86 zł. Oprócz zasiłku stałego w wysokości 529 zł miesięcznie, otrzymywał zasiłki celowe, między innymi na zakup odzieży, bielizny, butli gazowych do przygotowywania posiłków, na dożywianie, częściowe pokrycie kosztów zakupu leków.
Nie można oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się dla skarżącego stałą i systematyczną formą wspomagania we wnioskowanej przez niego wysokości, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osobę potrzebującą wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym.
W niniejszej sprawie organ wykazał, iż przyznał skarżącemu zasiłek celowy w takiej wysokości w jakiej pozwalały mu na to środki jakimi dysponował. Jednocześnie uwzględnił wysokość już przyznanych mu świadczeń. Trafnie stwierdził, że jest obowiązany dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba osób potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może bowiem pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza.
Zauważyć należy, iż osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w pierwszej kolejności jest zobligowana do przezwyciężania problemu we własnym zakresie, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać może być jej przyznana pomoc społeczna. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący regularnie otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Nie może jednak oczekiwać, iż organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie w sposób ciągły.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.), przez nieuzasadnione przyjęcie, iż przeznaczenie zasiłku celowego na zakup leków, o który wnosi skarżący, nie będzie miało na celu umożliwienia mu przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest ustalenie, że wnioskowana pomoc ma charakter niezbędnej, jej udzielenie ma nastąpić w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Oznacza to, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Okoliczności, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, zostały przez ustawodawcę wskazane jedynie przykładowo. Przyjąć zatem trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 173/2011 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Op 525/2010).
W ocenie autora skargi kasacyjnej, zakup leków jest w hierarchii skarżącego jedną z najważniejszych potrzeb, w związku z czym przyjęcie przez organ, że koszt zakupu leków powinien być pokryty z zasiłku stałego jest dla niego krzywdzący, gdyż zasiłek stały nie wystarcza w pełni na zaspokojenie jego innych podstawowych potrzeb życiowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przy czym istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej o przyznaniu D.P. zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmowę przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, uznał za prawidłowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, jest niezasadny. Zasiłek celowy, uregulowany w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., jest jedną z form pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Zauważyć należy, iż przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a następnie powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma zatem charakter jedynie pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Oznacza to, że jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i musi łączyć się ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego jest podejmowane przez organy w ramach uznania administracyjnego. Wskazać należy, iż przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m.in. art. 3 ust. 4 u.p.s., nakładającego na organy pomocy społecznej obowiązek uwzględnienia budżetu, którym dysponują na realizację przypisanych im przez ustawodawcę celów.
Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą swoje zadania wykonywać. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi potrzeb zgłaszanych przez takie osoby. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nawet niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ, może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym.
W takim przypadku przyznanie osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej zasiłku celowego w wysokości niższej od wnioskowanej może być podyktowane brakiem dostatecznych środków na jego pokrycie i to nawet wówczas, gdy osoba ta, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do jego otrzymania.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo podzielił stanowisko organu, który uznał, że w sytuacji, gdy skarżący posiada inne środki, a brak jest dowodów na to, że są one niewystarczające do zaspokojenia chociażby w części potrzeby, o której sfinansowanie ubiegał się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, to w pierwszej kolejności powinien był skorzystać z tych środków.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.