Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2068/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2059/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie wykreślenia z rejestru żłobków.

W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Żłobek pod nazwą "[...]" został wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Burmistrza Miasta M. M. pod nr [...] - w dniu [...] czerwca 2015 r. Jako podmiot prowadzący żłobek wpisano skarżącą, liczbę miejsc w żłobku określono na 45.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta M. M., działając na podstawie art. 32 pkt 2, art. 34 i art. 57 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 157), zwaną dalej ustawą o opiece, wykreślił sporny żłobek z powyższego rejestru, w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych tego organu, wydanych w następstwie przeprowadzonej w dniu [...] lipca oraz od dnia [...] do dnia [...] lipca 2015 r. kontroli w zakresie warunków i jakości sprawowanej opieki nad dziećmi w spornym żłobku. W wyniku tej kontroli organ stwierdził, że lokal, w którym prowadzony jest żłobek nie spełnia wymagań określonych w § 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2014 r., poz. 925), zwanego dalej zwanego rozporządzeniem, dotyczących zapewnienia dla 45 dzieci odpowiedniej powierzchni w pomieszczeniach przeznaczonych na zbiorowy pobyt, zgodnie z § 2 rozporządzenia.

Wniesione od tej decyzji odwołanie skarżącej nie zostało uwzględnione i zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że sporny żłobek posiada trzy pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci:

1. 1) sala nr 1 - jest to sala wielofunkcyjna, do zabawy, przeznaczona do odpoczynku dzieci, powierzchnia sali: 43,80 m2;
2. 2) sala nr 2 - przeznaczona do odpoczynku dzieci, jest to sala z balkonem, co umożliwia werandowanie dzieci; powierzchnia sali: 16,36 m2;
3. 3) sala nr 3 - jest to sala do zabawy i do edukacji, do sali przynależne jest pomieszczenie wykorzystywane do jedzenia i wykonywania prac manualnych i edukacyjnych, powierzchnia całej sali: 73,40 m2.

Wskazano, że zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, warunki świadczonych usług, kwalifikacje osób sprawujących opiekę, zasady finansowania opieki oraz nadzór nad warunkami i jakością sprawowanej opieki zostały uregulowane w ustawie o opiece. Natomiast wymagania lokalowe i sanitarne zostały zawarte w rozporządzeniu. Organ odwoławczy powołał się na regulację art. 26 ustawy o opiece, wskazując na obowiązek wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, a uzasadniając kompetencje nadzorcze organu pierwszej instancji oraz podstawę prawną wykreślenia z tego rejestru, wskazał na treść art. 54, art. 55 ust. 1 i 57 ust. 1 tej ustawy.

Następnie, wskazując na treść art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o opiece oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), wywiódł, że skoro ustawodawca zobowiązał do wyodrębnienia w żłobku co najmniej dwóch pomieszczeń na zbiorowy pobyt dzieci (w tym jednego przystosowanego do odpoczynku), to powierzchnia każdego z pomieszczeń, wymienionych w art. 24 ustawy o opiece, musi posiadać minimalną, wymaganą przepisami prawa powierzchnię w stosunku do określonej ilości dzieci. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno sala zabaw jak i sale do odpoczynku są pomieszczeniami przeznaczonymi na zbiorowy pobyt i każda z tych sal musi mieć powierzchnię minimum 16 m2 dla 3-5 dzieci, która to powierzchnia ulega odpowiedniemu zwiększeniu o 2,5 m2 na każde kolejne dziecko.

Zdaniem organ odwoławczego, sala o powierzchni 73,40 m2 (w której dzieci bawią się, spożywają posiłki, i uczą się) spełnia wymagania na pobyt 22 dzieci. Sala o powierzchni 43,80 m2 - służąca do zabawy i odpoczynku dzieci - spełnia wymagania na pobyt 11 dzieci. Sala o powierzchni 16,36 m2 - przeznaczona do odpoczynku - spełnia wymagania na pobyt 5 dzieci. W ocenie tego organu pomieszczenia przystosowane do odpoczynku dzieci, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o opiece, spełniają wymagania na pobyt 21 dzieci, natomiast pozostałe pomieszczenie, przeznaczone do zabawy i edukacji, spełnia wymagania na pobyt 27 dzieci. W związku z tym, że dziecko musi mieć zapewnioną odpowiednią powierzchnię w każdym z dwóch pomieszczeń żłobka, liczba miejsc nie może przekroczyć 21.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wyraziła zdanie, że w spornym żłobku w sali o powierzchni 16,36 m2 może przebywać 5 dzieci, w sali o powierzchni 43,80 m2: 5+11 (razem 16 dzieci), w sali o pow. 73,40 m2: 5+22 (razem 27 dzieci). Łącznie w 3 pomieszczeniach spornego żłobka może zatem przebywać 48 dzieci.

Skarżąca powołując się przepisy ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazała na brak uprawnień burmistrza miasta do kontroli czy nadzoru nad decyzjami wydawanymi przez ten organ, a także na naruszenie prawa poprzez dokonanie ustaleń innych, niż wydane w sprawie i obowiązujące opinie sanitarne.

Nadto skarżąca powołała się dokumenty, potwierdzające w jej ocenie przystosowanie żłobka do pobytu 48 dzieci, tj. na pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nr [...], ostateczną decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o zmianie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz o zatwierdzeniu zamiennych rysunków do projektu budowlanego oraz ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. o pozwoleniu na użytkowanie, a także pism Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2016 r.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w niniejszej sprawie, wnosząc o uwzględnienie skargi w całości. Jego zdaniem, każde z trzech pomieszczeń spornego żłobka jest przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci i spełnia wymogi powierzchniowe. Każda z tych trzech sal jest przystosowana do wszystkich funkcji - zarówno odpoczynku dzieci, jak i zabawy, posiłków i innej aktywności. Natomiast, z treści art. 24 ust 1 pkt 1 ustawy o opiece nie wynika obowiązek zapewnienia przez żłobek osobnej sali przeznaczonej do odpoczynku dzieci, a jedynie przystosowanie jednego z pomieszczeń do takiego odpoczynku, np. poprzez możliwość rozłożenia leżaków.

W ocenie Rzecznika, potwierdzeniem spełnienia przez sporny żłobek wymagań zawartych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o opiece są opinie sanitarne Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mi. M. z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] maja 2015 r. oraz pozytywna opinia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy o opiece, wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego albo miejsce sprawowania opieki przez dziennego opiekuna, sprawuje nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki.

Sąd podał, że nadzór nad żłobkami, klubami dziecięcymi i dziennymi opiekunami nie ma charakteru kompleksowego. Obejmuje on bowiem jedynie pewien wycinek działalności tych podmiotów, wyznaczony przez wskazany w art. 54 ustawy o opiece zakres uprawnień wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, tj. warunki i jakość sprawowanej opieki, dotyczący między innymi przestrzegania art. 24 ustawy o opiece oraz wymagań określonych w rozporządzeniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, organ pierwszej instancji, w ramach sprawowanego nadzoru nad żłobkami w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki, na podstawie art. 54 ustawy o opiece był uprawniony do kontroli, czy pomieszczenia, w których prowadzony jest żłobek spełniają odpowiednie wymagania lokalowe. Był także uprawniony do wydania zaleceń pokontrolnych, a w przypadku ich niewykonania w terminie przez skarżącą, był także uprawniony do wydania decyzji o wykreśleniu żłobka z prowadzonego przez niego rejestru, zgodnie z art. 57 ust. 5 ustawy o opiece.

Sąd pierwszej instancji dokonał analizy przepisu art. 24 ust.1 pkt 1 ustawy o opiece oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w wyniku której wskazał, że w żłobku muszą być co najmniej dwa pomieszczenia przeznaczone na zbiorowy pobyt dzieci (warunek sine qua non wynikający z art. 24 ustawy o opiece) a powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci (§ 2 rozporządzenia) musi wynosić co najmniej 16 m2. Jeżeli natomiast w żłobku, w którym czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie i ma przebywać większa liczba dzieci niż 5, to powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt dzieci musi ulec odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, o co najmniej 2,5 m2.

W ocenie tego Sądu, skoro ustawodawca zobowiązał do wyodrębnienia w żłobku co najmniej dwóch pomieszczeń na zbiorowy pobyt dzieci (w tym jednego przystosowanego do odpoczynku), to powierzchnia każdego z tych pomieszczeń, wymienionych w art. 24 ustawy o opiece, musi posiadać minimalną, wymaganą przepisami prawa powierzchnię w stosunku do określonej ilości dzieci. Sąd podkreślił, że powyższy normatyw pozwala określić dla danego pomieszczenia jedynie maksymalną ilość przebywających w nim dzieci. Czyli pożądana, dla polepszenia komfortu przebywania dzieci, byłaby mniejsza ich liczba.

Natomiast przekroczenie tej liczby stanowi o braku spełniania przez dane pomieszczenie normy dla żłobka a zatem stanowi, iż dane pomieszczenie nie nadaje się do użytkowania jako żłobek przez tak dużą liczbę dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał wyliczenia organu z których wynika, że iż pomieszczenia przystosowane do odpoczynku dzieci, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o opiece, spełniają wymagania na pobyt 21 dzieci, natomiast pozostałe pomieszczenie, przeznaczone do zabawy i edukacji, spełnia wymagania na pobyt 27 dzieci. W związku z tym, że dziecko musi mieć zapewnioną odpowiednią powierzchnię w każdym z dwóch pomieszczeń żłobka, liczba miejsc nie może przekroczyć 21.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do przywołanej w skardze interpretacji normy § 2 pkt 1 rozporządzenia, zawartej w piśmie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wykazując jej nieskuteczność w dacie złożenia wniosku o wpis spornego żłobka do rejestru, z uwagi na zmianę przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece wyróżnia istnienie minimum dwóch pomieszczeń o odrębnych przeznaczeniach, co przeczy możliwości dowolnego zmieniania ad hoc przeznaczenia danego pomieszczenia. Wskazał, że powołane w skardze opinie: sanitarną oraz w zakresie ochrony przeciwpożarowej, z uwagi na ich przedmiot, odmienny od wymogów powierzchniowych pomieszczeń, nie mogą przesądzać, że organ nadzoru w ramach przeprowadzonej kontroli (w zakresie warunków opieki, świadczonej na podstawie art. 54 ustawy o opiece) nie mógł badać warunków lokalowych, w jakich prowadzony jest żłobek, z punktu widzenia wymagań określonych w art. 24 ustawy o opiece oraz wydanego na podstawie art. 25 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Podobną argumentację Sąd ten przedstawił w odniesieniu do rozstrzygnięć zawartych w decyzjach dotyczących procesu budowy spornego żłobka.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dokumenty te nie mogły być wiążące dla organów ani też dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny spełnienia wymogów lokalowych żłobka, określonych § 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia, poprzez naruszenie:

1. 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli przeprowadzenia zgodności z prawem postępowania administracyjnego przez organy I i Il instancji, skutkującym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
2. 2. art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie przepisów obowiązującego prawa rangi ustawowej (ustawy i rozporządzenia), lecz na podstawie zastosowania swobodnej oceny sprawy i w sprzeczności z przepisami ustawowymi;
3. 3. art. 3 § 1 p.p.s.a.. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonych decyzji;
4. 4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 oraz art. 16 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa rangi ustawowej i wydanie wyroku wbrew przepisom prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnych i wyrokowania przez sądy administracyjne;
5. 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie ustaleń prawnych sprzecznie ze stanem faktycznym w zakresie powierzchni i przeznaczenia pomieszczeń w żłobku skarżącej w świetle opinii sanitarnej i przeciwpożarowej oraz decyzji budowlanych, oraz poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa do błędnie ustalonego stanu faktycznego;
6. 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie treści opinii wydanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w zakresie liczby miejsc w żłobku skarżącej w ten sposób, iż Sąd nie wziął pod uwagę liczby wskazanej w opiniach i stwierdził, że opinia nie określa liczby miejsc w żłobku;
7. 7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie treści pism i stanowiska zajętego przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w konsekwencji wydanie wyroku niezgodnego ze stanowiskiem pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, iż dokonana przez Sąd wykładnia przepisów nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem MRPiPS;
8. 8. art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p,s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;
9. 9. art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 25 ust. 2 ustawy o opiece i art. 7, 8, 16, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji powyżej wskazanych przepisów k.p.a.;
10. 10. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 j ust. 2 oraz art. 25 ust. 2 ustawy o opiece poprzez brak uchylenia decyzji, gdy pomieszczenia żłóbka spełniały normy określone przepisami prawą, potwierdzone pozytywnymi opiniami Państwowego Inspektora Sanitarnego i Komendanta Straży Pożarnej, co do liczby 45 dzieci w żłobku;
11. 11. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 24 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 25 ust. 1 ustawy o opiece oraz art. 6, 8 i 16 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego ustalenia liczby miejsc w żłobku poprzez decyzje Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz organów budowlanych — decyzji wydanych przez Starostę M. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego i trwałości takich opinii i decyzji w świetle art. 6, art. 8 i art. 16 k.p.a.;
12. 12. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez nierozpoznanie dowodów z dokumentów (pism urzędowych Ministerstwa RPiPS) oraz przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego skutkującym nieuwzględnieniem stanowiska Ministra odnośnie obliczania liczby miejsc w żłobku na podstawie powierzchni każdej z sal przeznaczonych do zbiorowego pobytu dzieci oddzielnie.

Ponadto, poniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, względnie brak zastosowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 25 ust. 1 i 2, 54 i 57 ust. 1-5 ustawy o opiece poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepisy te nie uprawniają organu (wójta lub burmistrza) do wykonywania funkcji nadzoru sanitarnego lub budowlanego, w szczególności kontroli powierzchni oraz wydawania decyzji w tym zakresie, w szczególności wydania decyzji o wykreśleniu żłobka z rejestru sprzecznie z pozytywną opinia sanitarną co do liczby miejsc w żłobku;
2. 2. art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że najpierw organ błędnie obliczył liczbę i powierzchnię pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt dzieci, a w wyroku Sąd w całości potwierdził błędne obliczenie, dodatkowo dokonując interpretacji przepisu w sposób sprzeczny z jego literalną treścią, pomimo powołania się w uzasadnieniu na językową wykładnię przepisu;
3. 3. § 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Sąd przyjął błędne obliczenie liczby i powierzchni pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt dzieci, oraz całkowitej liczby dzieci w żłobku;
4. 4. art. 54 ustawy o opiece poprzez przyjęcie, że wójt (burmistrz) w ramach uprawnień nadzorczych ma prawo do kwestionowania i zmiany ustaleń dokonanych przez uprawnione organy, tj. państwowego inspektora sanitarnego i komendanta państwowej straży pożarnej, w zakresie spienienia wymagań lokalowych, określonych w przepisach rozporządzenia.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości powyższego wyroku względnie zmianę wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wyjaśnił przesłanki wynikające ze zmiany ustawy o opiece, które to zmiany weszły w życie od dnia 1 stycznia 2018 r. Dołączył ponadto zaświadczenie z dnia [...] maja 2018 r. o zmianie we wpisie do rejestru żłobków dla żłobka prowadzonego przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece i § 2 pkt 1 rozporządzenia.

Przypomnieć przyjdzie zatem na wstępie, że zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć, lokal, w którym tworzony i prowadzony jest żłobek – posiada co najmniej dwa pomieszczenia, w tym jedno przystosowane do odpoczynku dzieci. Z kolei zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia (również w brzmieniu z tamtego okresu), lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, oraz jego wyposażenie spełniają następujące warunki: 1) powierzchnia każdego pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci wynosi co najmniej 16 m2; w przypadku liczby dzieci większej niż 5 powierzchnia każdego pomieszczenia ulega odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, z tym że: a) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2 m2, jeżeli czas pobytu dziecka nie przekracza 5 godzin dziennie, b) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2,5 m2, jeżeli czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie.

Z treści przepisu art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece wynikało wyłącznie, że w żłobku powinny były być co najmniej dwa pomieszczenia, z czego co najmniej jedno miało być przystosowane do odpoczynku dzieci. Ustawa nie określała liczby dzieci ani powierzchni żadnego z pomieszczeń. W tym zakresie odsyłała do przepisów wykonawczych. Z ustawy nie wynikało też, czy do celów określenia liczby dzieci należało przyjmować pomieszczenia razem, czy np. każde z nich oddzielnie. Także rozporządzenie, ani w powołanym przepisie, ani w jakimkolwiek innym, nie zawiera regulacji stwierdzających, że do celów określenia liczby dzieci przyjmuje się wyłącznie pomieszczenia przeznaczone do odpoczynku, względnie jakiekolwiek inne pomieszczenia.

Prawidłowa jest zatem taka wykładnia omawianych przepisów, w myśl której do pomieszczeń przeznaczonych na zbiorowy pobyt dzieci mogły być zaliczone jedynie takie, których powierzchnia wynosiła co najmniej 16 m2. Jeśli zaś pomieszczenie było większe, to odpowiedni wskaźnik powierzchni, przypadającej na jedno dziecko, pozawalał na obliczenie, jaka liczba dzieci mogła w danym pomieszczeniu przebywać. W tej sytuacji w przedmiotowym żłobku mogło przebywać łącznie 48 dzieci (w sali o powierzchni 16,36 m2 - 5 dzieci; w sali o powierzchni 43,80 m2 - 16 dzieci; w sali o powierzchni 73,40 m2 - 27 dzieci).

Dodatkowo wskazać wypadnie, na co zresztą zwróciła uwagę zarówno skarżąca, jak i Rzecznik Praw Obywatelskich, że z treści ustawy ani rozporządzenia nie wynikał obowiązek zapewnienia przez żłobek osobnej sali przeznaczonej wyłącznie do odpoczynku dzieci. Art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece stanowił jedynie o pomieszczeniu "przystosowanym" do takiego odpoczynku. Skoro tak, to każde z pomieszczeń przedmiotowego żłobka mogło być przystosowane do odpoczynku dzieci, co powoduje, że żłobek spełniał normy powierzchniowe dla określonej w rejestrze liczby dzieci.

Odmienna wykładnia tych przepisów, dokonana przez organy orzekające w sprawie oraz zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, prowadzi do sprzecznych z logiką i zdrowym rozsądkiem wniosków, że na każde dziecko winno przypadać miejsce w dwóch salach i dodatkowo po 2,5 m2 w każdym z dwóch pomieszczeń w przypadku liczby dzieci większej niż 5. W tej sytuacji żłobek mógłby się składać wyłącznie z parzystej liczby pomieszczeń, z których w każdej parze (pomieszczenie przeznaczone na odpoczynek i pomieszczenie do innych celów) mogłaby przebywać jedynie taka liczba dzieci, dla której normę powierzchniową spełniałoby to mniejsze pomieszczenie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że możliwość wadliwej interpretacji powyższych przepisów, jak się wydaje, dostrzegł sam prawodawca. Otóż na mocy art. 12 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), z mocą od 1 stycznia 2018 r. znowelizowany został przepis art. 24 ustawy o opiece m.in. w taki sposób, że dla żłobków zrezygnowano z wymogu co najmniej jednego pomieszczenia przystosowanego do odpoczynku dzieci. Ograniczono natomiast obowiązek w tym zakresie do zapewnienia miejsca na odpoczynek dla dzieci. Zmianie uległ też z dniem 1 stycznia 2018 r. § 2 pkt 1 rozporządzenia, w którym pominięto wyraz "każdego" w odniesieniu do powierzchni pomieszczeń przeznaczonych na zbiorowy pobyt dzieci w przypadku liczby dzieci większej niż 5 (zmiana wynikająca z: § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy – Dz. U. z 2017 r., poz. 2379).

Wprowadzenie powyższych zmian stanowi potwierdzenie, że dokonana w niniejszej sprawie przez skarżącą i Rzecznika Praw Obywatelskich wykładnia przepisów regulujących normy powierzchniowe pomieszczeń w żłobkach, była zgodna z intencją prawodawcy.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem część z nich okazała się niezasadna, zaś część pozostawała bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów oscylujących wokół charakteru prawnego i kompetencji nadzorczych organu pierwszej instancji w zakresie opinii państwowego inspektora sanitarnego, to stwierdzić przyjdzie, że nie są one zasadne.

Wbrew twierdzeniom skarżącej opinia w tym zakresie nie miała charakteru bezwzględnie wiążącego. Kompetencja nadzorcza wójta, burmistrza lub prezydenta miasta określona w art. 54 ustawy o opiece, w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki, rozciągała się również na kontrolę warunków lokalowych, w tym spełnienie norm powierzchniowych. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o opiece, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r., nie dawał podstaw do twierdzenia, że pozytywna opinia państwowego inspektora sanitarnego pozbawia organ nadzoru możliwości weryfikacji w zakresie spełnienia przez żłobek warunków lokalowych. Dopiero nowelizacja ustawy o opiece wprowadziła formę decyzyjną w odniesieniu do spełnienia wymagań sanitarno-lokalowych (art. 25 ust. 2a pkt 1 ustawy o opiece w obecnym brzmieniu) i dopiero taka decyzja niewątpliwie posiada walor wiążący również w odniesieniu do organu nadzoru.

Nie mogły też odnieść oczekiwanego skutku zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11).

Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

Z kolei w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11).

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. to przepisy wynikowe. Ich zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji jest skutkiem dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej wobec czego nie sposób dopatrywać się ich naruszenia bez powiązania z innymi przepisami. Natomiast powiązanie ich w skardze kasacyjnej z przepisami k.p.a. nie mogło w niniejszej sprawie odnieść zamierzonego rezultatu albowiem wskazywane przepisy tego kodeksu nie zostały przez organy naruszone w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie budzi wątpliwości ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe. Jeszcze raz przypomnieć wypadnie, że istotą sporu w niniejszej sprawie była wykładnia przepisów prawa materialnego na gruncie niekwestionowanego stanu faktycznego.

Odnośnie natomiast naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić należy, że postać ich naruszenia jakiej dopatruje się skarżąca kasacyjnie nie pozwala na konstatację, aby tego rodzaju naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zarówno brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, jak i nierozpoznanie wskazywanych dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pozostawało, w świetle rozważań Sądu pierwszej instancji, bez wpływu na końcowe wnioski, do jakich Sąd ten doszedł.

Jak już jednak wcześniej wskazano, o zasadności skargi kasacyjnej przesądził zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co w efekcie doprowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na zasadzie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z kolei o umorzeniu postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Dalsze postępowanie w tej sprawie jest bowiem bezprzedmiotowe i to zarówno z uwagi na dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa, jak i z uwagi na znowelizowany stan prawny. O bezprzedmiotowości tego postępowania świadczy dodatkowo treść złożonego do akt sprawy zaświadczenia Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] maja 2018 r. o zmianie we wpisie do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego dla przedmiotowego żłobka.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się: wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłata za czynności radcowskie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl