Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2070/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 maja 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1679/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w P. rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2015r. poz. 355 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.oP.", zwolnił sierżant A. Z. ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2016r. Powyższe była następstwem ustalenia, iż w dniu [...] lipca 2016r. w miejscowości S., gm. W. doszło do zdarzenia drogowego z udziałem jednego pojazdu. Kierowcą pojazdu była sierżant A. Z. Badanie laboratoryjne wykazało 2,15 promila alkoholu we krwi policjantki. Zlecone przez Prokuraturę Rejonową w Pułtusku badanie krwi wykonane w Laboratorium Kryminalistycznym Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. wykazało zawartość alkoholu etylowego we krwi pobranej od sierżant A. Z. w ilości: I próba - 2,00 promila; II próba - 1,79 promila; III próba - 1,65 promila.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP. policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie, zaś ze zgromadzonego materiału sprawy wynika, że w chwili kierowania pojazdem policjantka była w stanie nietrzeźwości, a tym samym jej czyn wyczerpuje znamiona przestępstwa stypizowanego w art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. z 2016r. poz. 1137 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.k.". Policjantka popełniła czyn postrzegany w opinii publicznej jako czyn o wysokiej społecznej szkodliwości.

Tym samym utraciła przymiot osoby o nieposzlakowanej opinii, co zgodnie z art. 25 u.oP. jest jednym z warunków koniecznych do pełnienia służby w Policji. Z powyższych względów dalsze pozostanie sierżant A. Z. w służbie jest niemożliwe.

A. Z. złożyła odwołanie od przedmiotowego rozkazu personalnego zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa.

Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w P. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP. policjanta można zwolnić ze służby m.in. w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Pojęcie "oczywistość popełnienia czynu" należy rozumieć jako dające się ustalić w sposób niewątpliwy, pewny i niebudzący wątpliwości. Każdorazowo zatem "oczywistość" zachodzi wówczas, gdy określony przebieg zdarzeń wynika z ustalonych okoliczności w sposób tak ewidentny, że wykluczone jest rozważanie innych wariantów. Przy czym zwolnienie policjanta ze służby w razie spełnienia przesłanek zawartych w powyższym przepisie ma charakter fakultatywny. Zatem decyzja podejmowana przez przełożonego powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.).

Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość zebranego i ocenionego materiału dowodowego sprawy, z którego wynika, iż w dniu 1 lipca 2016r. w miejscowości S., gm. W. doszło do zdarzenia drogowego z udziałem jednego pojazdu, którego kierującą była sierżant A. Z. mająca 2,15 promila alkoholu we krwi. Zgodnie natomiast z treścią art. 178a § 1 K.k., kto, znajdując się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego, prowadzi pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2, zaś w myśl art. 115 § 16 pkt 1 K.k., stan nietrzeźwości w rozumieniu Kodeksu zachodzi, gdy zawartość alkoholu we krwi przekracza 0,5 promila albo prowadzi do stężenia przekraczającego tę wartość.

Zatem A. Z. popełniła czyn o znamionach przestępstwa i mając na uwadze przeprowadzony pomiar zawartości alkoholu we krwi, popełnienie tego czynu było oczywiste. Dla uznania, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP. nie jest bowiem konieczne przyznanie się do winy, jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika oczywistość popełnienia czynu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że szczególny charakter służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym jego utraty. Z tego też względu wymagania w stosunku do policjantów muszą być wysokie, gdyż z zawodem policjanta wiąże się szczególny stopień zaufania społecznego oraz zadania nałożone na Policję, jak chociażby obowiązek dbania o bezpieczeństwo publiczne, ochrona życia i zdrowia ludzi, a także obowiązek przestrzegania przepisów prawa. Z tych względów uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że w omawianym przypadku ze względów etycznych i formalnych dalsze pozostawanie policjanta w służbie jest niemożliwe i wypełnione zostały przesłanki art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji rozważył - stosownie do art. 7 K.p.a. - słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym tożsamym z interesem służby pozostaje bowiem, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji. Wcześniejsze, prawidłowe wykonywanie czynności służbowych przez policjanta, w żaden sposób nie równoważy bowiem ani nie znosi skutków zdarzenia z dnia 1 lipca 2016r., w tym jego społecznego wydźwięku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. Z. zarzuciła zarówno naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego. W związku z postawionymi zarzutami wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasadzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi wskazano w szczególności, że w sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] lipca 2016r. w S. doszło do zdarzenia drogowego z udziałem jednego pojazdu należącego do skarżącej. Nie można jednak w sposób kategoryczny stwierdzić, że to skarżąca kierowała tym pojazdem. W świetle powyższego, nie można mówić o oczywistości popełnienia czynu przez skarżącą. O ile organ II instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni tego pojęcia, o tyle nieprawidłowo zastosował wskazaną podstawę materialnoprawną, co było konsekwencją szeregu istotnych naruszeń proceduralnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako bezzasadną wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP., zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "można zwolnić" przy spełnieniu przesłanek określonych w powyższym przepisie, oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Z tego względu kontrola sądowa aktu administracyjnego o charakterze uznaniowym jest ograniczona do zbadania, czy orzeczenie takie nie nosi znamion dowolności. Sąd nie jest uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji, w tym względów celowości czy słuszności.

Sąd I instancji podkreślił, iż przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP. był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 2 września 2008r. sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008, Nr 7, poz. 120) uznał jego zgodność z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak jego niezgodności z art. 5, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 5 i 14 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Trybunał uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie zastrzegł, że niedopuszczalne jest zwalnianie policjantów ze służby przez ich przełożonych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP. w sposób automatyczny, w każdym przypadku stwierdzenia popełnienia czynu wypełniającego znamiona przestępstw karnych lub karnoskarbowych, wbrew zawartym w nim przesłankom. Decyzja podejmowana przez przełożonego na podstawie powyższego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.).

Popełnienie przez policjanta czynu musi być oczywiste, muszą zatem istnieć określone dowody na jego zaistnienie. Charakter czynu wypełniającego znamiona przestępstwa karnego lub karnoskarbowego musi także uniemożliwiać dalsze pozostanie policjanta w służbie. Przełożony funkcjonariusza obowiązany jest więc ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie. Oczywistość popełnienia przestępstwa musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy i można o niej mówić jedynie wówczas, gdy taki, a nie inny przebieg zdarzeń wynika z ustalonych okoliczności w sposób tak ewidentny, że wykluczone jest rozważanie innych wariantów (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2007r. sygn. akt I OSK 1077/06, Lex nr 345201).

Sąd I instancji wskazał nadto, iż odpowiedzialność o jakiej mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP. stanowi odpowiedzialność niezależną od odpowiedzialności karnej. Organ Policji, orzekając o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie ww. przepisu, nie wchodzi bowiem w kompetencje uprawnionych organów ścigania oraz właściwego sądu karnego. Rolą organu Policji, jako organu administracji publicznej, jest natomiast ustalenie, czy funkcjonariusz popełnił czyn noszący znamiona przestępstwa oraz czy popełnienie tego czynu jest oczywiste. Z powyższego względu Sąd stwierdził bezzasadność zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organy Policji zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy - jak wskazano w skardze - rozpatrzenie sprawy zwolnienia ze służby i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuraturę lub sąd powszechny, a także poprzez zaniechanie wstrzymania wydania rozkazu personalnego do czasu złożenia przez skarżącą zeznań lub wyjaśnień w toku śledztwa (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993r. sygn. akt II SA 1678/92, ONSA 1994 r. nr 2, poz. 55).

Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania karnego, argumentując, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP. pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie ze służby może nastąpić przed zakończeniem sprawy karnej, której rozstrzygniecie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", a oczywistość popełnienia przestępstwa może być stwierdzona nie tylko na podstawie prawomocnego wyroku skazującego, ale również i bez tej podstawy, lecz w oparciu o taką ocenę konkretnego zdarzenia, którą organy administracji oceniają samodzielnie w oparciu o zebrany przez siebie materiał dowodowy.

Sąd I instancji uznał, iż organy Policji prawidłowo przyjęły, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 8 u.oP. dające podstawę do zwolnienia skarżącej ze służby. Jakkolwiek postępowanie przygotowawcze w przedmiocie popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 K.k. nie zostało w dacie wydania zaskarżonej decyzji zakończone, to jednak organ zbadał i ocenił na podstawie dostępnego mu materiału dowodowego, czy popełnienie czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste. Sąd podkreślił, iż okolicznością niekwestionowaną jest, że skarżąca brała udział w zdarzeniu drogowym z udziałem jednego pojazdu, mającym miejsce w dniu [...] lipca 2016r. oraz, że znajdowała się wówczas w stanie nietrzeźwości. Skarżąca kwestionuje natomiast fakt kierowania samochodem osobowym w stanie nietrzeźwości, a w konsekwencji fakt oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa określonego w art. 178a § 1 K.k.

Odnosząc się do tej okoliczności zdarzenia z dnia 1 lipca 2016r. Sąd I instancji wskazał na materiał dowodowy, z którego wynika, iż skarżąca będąc policjantką Wydziału Ruchu Drogowego KPP w P., kierując samochodem osobowym z nieustalonych przyczyn straciła panowanie nad pojazdem i uderzyła w drzewo w wyniku czego doznała obrażeń ciała w postaci zadrapań i potłuczeń na całym ciele. Analizując zeznania świadka P. B. Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż pojazdem uczestniczącym w zdarzeniu drogowym kierowała skarżąca. Zeznania tego świadka są dokładne, spójne i logiczne i brak jest podstaw do tego, aby podejść do nich z daleko posuniętym dystansem.

Sąd podkreślił, iż zeznania te korespondują z innymi dowodami zgromadzonymi w toku postępowania, co pozwala traktować je jako zeznania w pełni wiarygodne, odzwierciedlające faktyczne okoliczności sprawy, zaś próba podważenia ich wiarygodności nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Sąd wskazał nadto, iż wersja skarżącej o możliwości obecności w pojeździe innej - nieustalonej osoby, stanowi wyłącznie linią obrony przyjętą przez skarżącą w toku postępowania sądowego. Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wskazywała na to, że pojazdem kierowała jakaś inna osoba, tym bardziej, że był to jej kolega bądź przyjaciel. Nie wnioskowała o przesłuchanie jakiegokolwiek świadka, w tym domniemanego kierowcy pojazdu, który mógłby potwierdzić opisaną powyżej wersję zdarzeń. Nie podniosła również żadnych racjonalnych argumentów, które wskazywałyby na to, że nie była osobą kierującą ww. samochodem. Nie przedstawiła również żadnych dowodów przeciwnych, które podważyłyby wyniki oceny materiału dowodowego zebranego przez organy Policji, w tym zeznania świadka P. B. Natomiast samo zaprzeczenie ustaleniom poczynionym w toku postępowania administracyjnego nie jest wystarczające dla obalenia stanowiska przyjętego przez organy Policji w wydanych w sprawie decyzjach.

Sąd także zwrócił uwagę, iż skarżąca kilka minut po zdarzeniu drogowym zaczęła uciekać do lasu i była wówczas powstrzymywana przed tym działaniem, najpierw przez kierowcę pojazdu, który zatrzymał się w miejscu zdarzenia, a następnie przez męża. Sąd dostrzegł także, iż skarżąca mówiła aby nie wzywać Policji ani karetki pogotowia, bo od tego zależy jej życie oraz, że chce uciec. Pomimo prób zatrzymania skarżąca faktycznie pobiegła do pobliskiego lasu, skąd po kilkunastu minutach przyprowadzili ją funkcjonariusze Policji i ratownicy medyczni. Będąc już w karetce pogotowia skarżąca uderzała w tylną szybę i chciała, żeby ją wypuścić. Powyższe zachowanie skarżącej wskazuje jednoznacznie, że chciała uniknąć konsekwencji czynu jakiego się dopuściła, prowadząc samochód w stanie nietrzeźwości.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności dają podstawę do przyjęcia oczywistości popełnienia przez skarżącą czynu, o jakim mowa w art. 178a § 1 K.k., bowiem wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyczerpująco ustalone i ocenione. Organy Policji zważyły także na gruncie art. 7 K.p.a. słuszny interes skarżącej oraz interes społeczny, w tym przypadku rozumiany jako interes służby, zasadnie uznając, że dalsze pozostanie skarżącej w szeregach formacji nie jest możliwe. W interesie społecznym, związanym ze szczególną rolą Policji jako podmiotu zaufania publicznego, jest aby funkcjonariuszami Policji pozostawały osoby o nieposzlakowanej opinii, co do których nie ma żadnych podejrzeń, związanych z popełnieniem czynów zabronionych.

Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia art. 75 § 1 w związku z art. 86 K.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania skarżącej jako strony postępowania, skoro skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie twierdziła, że samochodem kierowała inna znana jej osoba, w szczególności "kolega" bądź "przyjaciel". Nie wnosiła o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, w tym z przesłuchania świadków, którzy mogliby potwierdzić, że to nie skarżąca prowadziła pojazd uczestniczący w zdarzeniu.

Sąd zauważył nadto, iż skarżąca została zapoznana z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, co potwierdza oświadczenie podpisane przez nią. Skarżąca złożyła również oświadczenie, że nie wnosi uwag. Skarżącej został wręczony rozkaz personalny zwalniający ze służby w Policji, zaś fakt jego otrzymania potwierdziła własnoręcznym podpisem. Wprawdzie z ww. czynności nie został sporządzony protokół stosownie do art. 67 § 1 K.p.a., jednakże w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariuszy Policji, z której wynika, iż owi funkcjonariusze udali się do szpitala powiatowego w P. celem zapoznania skarżącej z aktami sprawy, zaś przed przystąpieniem do tych czynności przeprowadzono rozmowę z lekarzem dyżurnym oddziału chirurgii, na którym przebywała skarżąca, który wyraził zgodę na wykonanie czynności z policjantką polegających na zapoznaniu jej z aktami sprawy.

Tym samym Sąd uznał, iż brak jest podstaw, aby twierdzić, że skarżąca ze względu na stan zdrowia nie mogła działać w owym dniu z dostatecznym rozeznaniem. Powyższej oceny nie zmienia treść Karty Informacyjnej Leczenia Szpitalnego z dnia [...] lipca 2016r., z której wynika, że u skarżącej rozpoznano uraz mózgu, wstrząśnienie mózgu oraz wielomiejscowy uraz barku. Jednocześnie nie stwierdzono zmian pourazowych czaszki, mózgoczaszki i kręgosłupa. Zastosowano leczenie zachowawcze, zalecono temblak na bark i kontrolę w poradni ortopedycznej oraz środki przeciwbólowe w razie bólu.

Sąd I instancji w przedstawionym stanie faktycznym sprawy nie stwierdził dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia, prawidłowo wykazały, że popełnienie czynu o znamionach przestępstwa z art. 178a § 1 K.k. miało charakter oczywisty i uniemożliwia dalsze pozostanie skarżącej w służbie. Nie są także trafne zarzuty dotyczące naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki (art. 9 K.p.a.). Nie doszło bowiem do naruszenia ww. zasad w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła A. Z. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c i w związku z art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów:

1. a) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., przez wydanie decyzji bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przy rozpatrzeniu już zgromadzonego materiału w sposób wybiórczy, po prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do organów władzy publicznej, przy wymuszeniu na skarżącej wpisania, że nie wnosi uwag do zgromadzonego materiału dowodowego, przy uniemożliwieniu skarżącej faktycznego wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w fazie przed wydaniem rozkazu, podczas gdy okoliczności, w jakich znajdowała się skarżąca uniemożliwiały skuteczne dokonanie z nią czynności postępowania,
2. b) art. 75 § 1 w związku z art. 86 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie zachodzi potrzeba przesłuchania skarżącej jako strony postępowania,
3. c) art. 67 § 1 i 2 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie sporządzenia protokołu z czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego z udziałem Skarżącej w dniu 4 lipca 2016r. w szpitalu, w sytuacji gdy były to pierwsze czynności z jej bezpośrednim udziałem, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 188 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także na o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych wypada już na wstępie wskazać, iż zostały one sformułowane w sposób wadliwy, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy i ich uzasadnienie. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest istotne, bowiem – stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Określona w ww. przepisie zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005r. OSK 1436/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012r. II GSK 20/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. II OSK 151/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). W badanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przepisów postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do owych zarzutów wskazać należy, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., bowiem regulacja te stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Z kolei art. 145 § 1 pkt 1c i art. 151 P.p.s.a. stanowią przepisy wynikowe na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego i tym samym nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 1387; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. przepisów wynikowych został postawiony w związku z naruszeniem konkretnych przepisów K.p.a. Zatem to ocena prawidłowości zastosowania przez organy norm postępowania administracyjnego winna determinować poprawność zastosowania przez Sąd I instancji przepisów wynikowych postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zatem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 174, wyrok NSA z dnia 7 maja 2014r. sygn. akt II FSK 2985/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje natomiast żadnej z tych form naruszenia prawa. Powyższe nie pozwala jednoznacznie wskazać, w której postaci naruszenia, z dopuszczonych przez art. 174 P.p.s.a., skarżący upatruje pogwałcenia przywołanych przepisów prawa postępowania.

Co więcej do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów praw, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi nie tylko to jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny, ale także na czym owo naruszenie polegało. Skoro w badanej skargę kasacyjną nie sposób odnaleźć jakiekolwiek uzasadnienia dla postawionych zarzutów, to niemożliwa jest ich kontrola kasacyjna. Zarzut naruszenia zbiorczo wymienionych przepisów: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., uniemożliwia nadto zbudowanie jednej normy prawnej, której naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji, zaś zarzuty naruszenia poszczególnych ww. przepisów nie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej.

Nadto wypada zauważyć, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tylko takie naruszenia przepisów postępowania uzasadniają uchylenie zaskarżonego aktu. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść rozstrzygnięcia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014r. sygn. akt II FSK 1224/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 160/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem uchylenia rozstrzygnięcia z powyższego powodu jest zatem wykazanie, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie winien zatem podać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast badana skarga kasacyjna pozbawiona jest jakiegokolwiek odniesienia do powyższej kwestii i nie wskazuje na to aby którekolwiek z zarzucanych naruszeń mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy niedostatek skargi kasacyjnej jest szczególnie widoczny przy ocenie zarzutu naruszenia art. 75 § 1 w związku z art. 86 K.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie zachodzi potrzeba przesłuchania skarżącej jako strony postępowania, oraz zarzutu naruszenia art. 67 § 1 i 2 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie sporządzenia protokołu z czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego w szpitalu w dniu [...] lipca 2016r.

Mając na uwadze niezakwestionowanie wyników wszechstronnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z których jasno wynika, iż skarżąca dopuściła się czynu mającego znamiona przestępstwa stypizowanego w art. 178a § 1 K.k., brak wyjaśnienia w skardze kasacyjnej kwestii istotności wpływu na wynik sprawy wskazanych powyżej naruszeń prawa, uniemożliwia uznanie poprawności tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego i tym samym wzruszenie zaskarżonego wyroku.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.