Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2403/12 oddalił skargę A. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm., zwanej dalej "ustawą"), decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę W. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr 2 o pow. 0,0134 ha.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, wszystkie przesłanki komunalizacyjne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Po pierwsze, na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość stanowiła własność A. M. Po drugie, na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta [...] W., Nr [...] z dnia 26 maja 1988 r. (Dz.Urz. Woj. [...], nr [...], poz. [...]) ul. O. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica ta, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy, stała się drogą gminną. Fakt ten potwierdzony został protokołem z dnia 10 kwietnia 2007 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego, obrazującym przebieg granic pasa drogowego ul. O. według faktycznego stanu władania na dzień 31 grudnia 1998 r. Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że działka nr 2 w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - ul. O. Po trzecie, również przesłanka władztwa gminy nad nieruchomością została spełniona, bowiem z oświadczenia Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W. z dnia 8 lutego 2010 r. wynika, że ul. O. była drogą, nad którą Gmina sprawowała władztwo poprzez wykonanie profilowania z wałowaniem.
Dodatkowo Gmina W. w 1996 r. wykonała nawierzchnię asfaltową ul. O. A. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W ocenie skarżącego, organy obu instancji naruszyły art. 73 ustawy oraz art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także art. 6 i 7 K.p.a. poprzez brak obiektywnego wyjaśnienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie.
W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności działki nr 2 o pow. 0, 0134 ha, położonej w W., obręb [...], jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. O. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że właścicielem działki nr 0, z której wydzielono działkę nr 2, w dniu 31 grudnia 1998 r. był A. M. Przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład ul. O. w W. Ulica ta, zgodnie z załącznikiem nr 4 do uchwały Rady Narodowej Miasta [...] W. z dnia 26 maja 1988 r., została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, o tym, że działka nr 2 wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład ul. O. w W., świadczy m.in. znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 10 kwietnia 2007 r. wraz z mapą sytuacyjną sporządzony przez geodetę uprawnionego, ustalający granice pasa drogowego ulicy według faktycznego stanu władania na dzień 31 grudnia 1998 r. Wynika to także ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W., w którym jednoznacznie stwierdzono, że ulica O. była drogą, nad którą gmina sprawowała władztwo poprzez wykonanie profilowania z wałowaniem.
Ponadto Gmina W. w 1996 r. wykonała nawierzchnię asfaltową ul. O. Do ww. oświadczenia załączono protokół odbioru robót drogowych z 1994 r. wykonanych przez Przedsiębiorstwo Budowlano-Handlowe [...], które obejmowały m. in. ul. O. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że są one bezpodstawne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Brak jest podstaw do zakwestionowania wiarygodności protokołu z dnia 10 kwietnia 2007 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę, a więc osobę posiadającą specjalną wiedzę z zakresu geodezji.
Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), zatwierdzającej projekty podziału nieruchomości należącej do A. M. oznaczonej nr 0 na działki nr 1, 2 i 3 (pkt V decyzji) i stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] W. własności powyższych trzech działek za odszkodowaniem (pkt VI decyzji), nie może mieć żadnego wpływu na treść decyzji wydawanej na podstawie art. 73 ustawy, ponieważ decyzja taka jest decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą jedynie zaistnienie stanu prawnego nieruchomości z mocy prawa na dzień 31 grudnia 1998 r. Również podnoszony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. argument, że na przedmiotowej działce znajduje się ogrodzenie skarżącego, nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w dokumentacji geodezyjnej, na którą powołują się organy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący A. M. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał:
- - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- - naruszenie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żadna z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy nie została w niniejszej sprawie spełniona. W ocenie skarżącego, ulica O. przebiega po działce geodezyjnej stanowiącej własność miasta [...] W., zatem nie zachodzi przesłanka braku własności. Przedmiotowa działka nr 2 nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż na tym fragmencie nie znajdowały się żadne urządzenia drogi publicznej ani sama droga. Tym samym działka ta nie była zajęta pod drogę publiczną. Zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, a w szczególności, czy i jakie elementy drogi publicznej znajdowały się w dniu 31 grudnia 1998 r. na działce 2. Jest to istotne naruszenie przepisów postępowania, z którego wynikało nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Orzeczenie oparte na nieprawidłowo zastosowanym przepisie i bez ustalenia stanu faktycznego jest błędne. Skarżący zakwestionował również wiarygodność dokumentacji, na której oparły się orzekające w sprawie organy administracji publicznej, a następnie Sąd.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna A. M. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Wymóg ten oznacza w szczególności, że skarżący kasacyjnie powinien przytoczyć określony przepis prawa jako podstawę kasacyjną, nadto przedstawić interpretację takiego przepisu oraz skonfrontować jego treść z zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Prawidłowe skonstruowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie pozwala na wykazanie, że sąd pierwszej instancji naruszył dany przepis prawa materialnego przez jego nieprawidłowe zastosowanie lub jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Co się natomiast tyczy przewidzianego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, to może mieć ono taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Naruszenie to stanowi jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, musi zachodzić związek przyczynowy. Zatem rzeczą skarżącego jest wykazanie możliwości takiego związku.
Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego, zredagowana wszak przez profesjonalnego pełnomocnika, w żadnym razie nie czyni zadość wszystkim wskazanym wymaganiom, gdyż nie przytacza przepisów prawa procesowego i nie określa postaci ich naruszenia. Co więcej, skarżący w ramach zgłoszonej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie formułuje nawet konkretnych zarzutów. W powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania wskazuje się wprawdzie na niewłaściwe ich zastosowanie przez organy administracji publicznej, polegające na niewyjaśnieniu sprawy i przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń organów za miarodajne, lecz zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego rezultatu, skoro w podstawach swej skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał na jakiekolwiek przepisy postępowania, których naruszenia miał się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
A przecież tylko poprawne ujęcie zarzutu mogłoby pozwolić Sądowi drugiej instancji na przeprowadzenie w ramach kontroli instancyjnej oceny, czy Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył przepisy o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa materialnego, na które skarżący wskazuje w skardze kasacyjnej, będące następstwem jego błędnej wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Naruszenie to polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu i w konsekwencji znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega bowiem na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.
Wobec faktu, że skarżący nie wykazał, aby w sprawie doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, z którego wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica O. w W. była drogą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i przebiegała przez działkę o nr 2, uzasadnione było zastosowanie art. 73 ust. 1 z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.