Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3419/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej:"dekret"), oraz art. 1 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 104 k.p.a. i uchwały nr XVIII/579/2007 z dnia 8 listopada 2007 r. Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasad art. 7 dekretu oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 247, poz. 7174), Prezydent m.st.
Warszawy (Prezydent), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 kwietnia 1948 r. złożonego przez A.D. i W.D. o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako nr [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o łącznej powierzchni 630 m2, położonego w Warszawie Dzielnicy Wola przy ul. T., opisanego w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] na rzecz E.D., w udziale 8/12, W.D. w udziale 2/12, A.D. w udziale 1/12 i M.I. w udziale 1/12, dalej "skarżący". Prezydent ustalił również czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego.
W punkcie III decyzji Prezydent odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z przedmiotowej nieruchomości hipotecznej o powierzchni 2 m2 wchodzącego w skład działki ewidencyjnej [...] z obrębu 6-13-15 uregulowanej w KW [...], stanowiącej teren pasa drogowego ul. T. oraz o pow. 1 m2 wchodzącej w skład działki ewidencyjnej [...] z obrębu 6-13-15 uregulowanej w KW [...].
W punkcie VIII decyzji organ stwierdził, że decyzja z chwilą gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego wyżej gruntu. Termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po dostarczeniu przez adresatów decyzji protokołu zdawczo-odbiorczego budynku gospodarczego znajdującego się na działce ewidencyjnej [...] od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola z rozliczeniem ewentualnych nakładów poniesionych na remont wykraczający poza zakres napraw bieżących, związanych z jego zarządem i administracją oraz po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia 18 lutego 1992 r. w części dotyczącej budynku gospodarczego.
A.D. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego następujących punktach decyzji: pkt III wskazując, że w jego ocenie w tym zakresie decyzja jest niekompletna, ponieważ nie wskazano w niej, czy w związku z tym strony otrzymają rekompensatę, a jeśli tak, to kiedy i w jakiej wysokości, czy będzie to przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnej decyzji, czy też rekompensata nie należy się stronom, a jeżeli tak, to z jakich przyczyn; pkt VIII w zakresie wprowadzenia warunków zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, bowiem w uzasadnieniu powołanej decyzji nie wyjaśniono jakie przyczyny legły u podstaw powyższego rozstrzygnięcia, co czyni decyzję wydaną z warunkiem zawieszającym, przy czym nie jest jasne w czyjej gestii organu, czy strony leży podjęcie działań w celu wyeliminowania decyzji Wojewody Warszawskiego i dlaczego akurat tej, skoro w stosunku do gruntu przy ul. T. wydane były cztery takie decyzje.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej SKO, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozstrzygnięcia zawartego w punkcie III decyzji SKO wskazało, że decyzje wydane na podstawie art. 7 dekretu mogą rozstrzygać wyłącznie o przyznaniu prawa użytkowania do przejętej nieruchomości warszawskiej lub o odmowie ustanowienia prawa. Natomiast postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego, jak również przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organy nie mogą wypowiadać się co do kwestii przyznania użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ponieważ stanowi to odrębną sprawę, rozstrzyganą po złożeniu przez uprawnione osoby stosownego wniosku.
W zakresie zarzutu dotyczącego punktu VIII decyzji organ odwoławczy wskazał, że treść tego punktu, ma w swej istocie jedynie charakter informacyjny. Właściciel gruntu przedstawił swoje stanowisko dotyczące warunków, jakie winna dopełnić strona, poprzedzających dokonanie czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz o sprzedaży budynku znajdującego się na gruncie. Niemniej jednak zaproponowane warunki wymagają zgody obu stron. Natomiast w razie braku porozumienia niezbędne będą negocjacje a w ostateczności rozstrzygnięcie sporu będzie w gestii sądu powszechnego.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy w zaskarżonej części to jest w punkcie VIII decyzji organu I instancji i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten należało zastosować i uchylić decyzję organu I instancji w zaskarżonej części, to jest w punkcie VIII rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wezwanie go pismem z dnia [...] przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy do złożenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego oznacza, że również organ I instancji zapisy punktu VIII decyzji postrzega jako warunki zawieszające, które mogą zablokować lub uniemożliwić zawarcie umowy, a na pewno jako mogące istotnie oddalić w czasie moment zawarcia umowy.
Skarżący podniósł również, że wymagalność rozstrzygnięcia o zwrot nakładów nie została wyraźnie uregulowana w przepisach kodeksu cywilnego. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że samoistny posiadacz (a jest nim Prezydent) nie może żądać ich zwrotu przed dniem wydania rzeczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna.
Sąd ten podał, że ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przebiega w dwóch fazach. W pierwszej fazie, stanowiącej etap postępowania administracyjnego, organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy) został wniesiony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela, bądź jego następcę prawnego da się pogodzić z przeznaczenie gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku ich spełnienia organ administracyjny wydaje decyzję ustanawiającą to prawo na rzecz oznaczonych podmiotów i ustala czynsz symboliczny. Na tym kończy się rola organu administracyjnego.
Następny etap prowadzony jest na podstawie przepisów cywilnoprawnych i kończy się zawarciem umowy użytkowania wieczystego - w formie aktu notarialnego - pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji.
Wprawdzie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu wskazuje się, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, niemniej określenie tych "warunków" - regulowanych obecnie przepisami kodeksu cywilnego – odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które będzie prowadzone dopiero po wydaniu wyżej wymienionej decyzji. Oznacza to, że wyłącznie w granicach drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Przepisy dekretu nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej na kształtowanie - na etapie postępowania administracyjnego - obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postępowania cywilnego.
Postanowienia organu w opisanym zakresie (pkt VIII decyzji) nie mogą zatem skutecznie kształtować sytuacji prawnej skarżącego i muszą być uznane za nie mające jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania. Potraktować je należy jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony
Wiążące ustalenia odnośnie rozliczenia poniesionych nakładów mogą być ustalone tylko w ramach negocjowania warunków umowy dekretowej, bądź w sprawie o rozliczenie nakładów przez sądem powszechnym.
W skardze kasacyjnej, A.D. zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, wobec zaistniałego w sprawie administracyjnej naruszenia art. 6 k.p.a. polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia zawartego w pkt VIII decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej, które to naruszenie prawa niezasadnie nie zostało dostrzeżone i wyeliminowane przez organ II instancji, a przez sąd administracyjny bezzasadnie ocenione jako pełniące jedynie rolę informacyjną;
- 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw, wobec zaistniałego w sprawie administracyjnej naruszenia art. 7 k.p.a. i wynikającej z niego zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli poprzez wprowadzenie do decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji) warunków unicestwiających lub co najmniej istotnie ograniczających możliwość zrealizowania decyzji co do pkt I, co godzi w słuszny interes skarżącego domagającego się urzeczywistnienia prawa, o które zabiega od ponad 50 lat;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z w. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd niezgodnej z prawem zaskarżonej decyzji organu mimo uznania przez Sąd, iż przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej - na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego - obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postępowania cywilnego oraz uznanie, iż warunki zawarte w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] nie mają normatywnego znaczenia i pełnią rolę wyłącznie informacyjną;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymagań o jakich mowa w ww. przepisie w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że celem postępowania administracyjnego i kontrolnego względem niego postępowania sądowoadministracyjnego jest załatwienie sprawy zgodnie z dyrektywą wyrażoną w art. 6 i 8 k.p.a. a także w art. 7 k.p.a. Cel postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie został osiągnięty bowiem decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowanie wieczystego do gruntu opisanego szczegółowo w ww. decyzji obarczona jest warunkami (pkt VIII decyzji), których domaganie się spełnienia przez skarżącego w realiach tej sprawy czyni rozstrzygnięcie zawarte w pkt I decyzji organu I instancji iluzorycznym. Chodzi tu zwłaszcza o zapis dotyczący wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Warszawskiego Nr [...] w części dot. budynku gospodarczego. I choć nie wskazano wprost, kto miałby zainicjować proces jej eliminacji z obrotu, to jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola z dnia [...], osobami odpowiedzialnymi za eliminację ww. decyzji z obrotu są jej adresaci.
Z aktywności organu w tym zakresie wynika, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt VIII decyzji traktują jako warunek sine qua non zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Niewykonanie warunków zawartych w pkt VIII decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] naraża jej adresatów na przyszłe postępowanie cywilne (wcześniej dodatkowe administracyjne) i związane z tym koszty i blokuje możliwość zawarcia umowy. Celem postępowania administracyjnego było rozpoznanie wniosku o ustanowienie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego), ale też w ramach tego postępowania winny zostać rozstrzygnięte wszelkie ale i tylko kwestie administracyjne, które pozwolą na pełne zrealizowanie decyzji wobec uwzględnienia wniosku wyrażające się uwzględnieniem słusznego interesu obywatela w rozumieniu art. 7 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768).
Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia zawartego w pkt VIII decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej, jak i zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez wprowadzenie do decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji, warunków unicestwiających zdaniem skarżącego kasacyjnie lub co najmniej istotnie ograniczających możliwość zrealizowania decyzji co do pkt I tej decyzji, co godzi w słuszny interes skarżącego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Z treści art. 7 ust. 3 dekretu wynika, że w decyzji o przyznaniu własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej wynika dla organu orzekającego w tym przedmiocie uprawnienie do określenia warunków, pod którymi umowa może być zawarta. Warunki, o jakich mowa w ww. przepisie prawa, to warunki zawarcia umowy, a nie warunki wyznaczenia terminu. Wprawdzie treść pkt VIII decyzji organu I instancji wskazuje, że warunki sformułowane w ww. pkt. VIII tejże decyzji zostały sformułowane jako warunki wyznaczenia terminu zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt. 1 decyzji, to jednak okoliczności opisane w ww. pkt. VIII decyzji stanowią w istocie warunki dopuszczalności zawarcia umowy, a umocowanie do takiego rozstrzygnięcia znajduje oparcie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu. O tyle stanowisko Sądu I instancji w tym względzie, dotyczące ww. kwestii uznać należy za nietrafne, co jednak pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.
Z tych też względów nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w z w. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy zawierają w art. 7 ust. 3 regulacje pozwalające organowi administracji publicznej na zawarcie w decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej warunków, pod którymi umowa może być zawarta.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.