Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 932/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Zarządu Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej działkę nr [...] /3 o powierzchni 0,0012 m2 i zobowiązujące Marszałka Województwa [...] do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po S.S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, z tym że do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej S.S. zobowiązał, w miejsce Marszałka Województwa [...], Zarząd Województwa [...] jako organ wykonawczy województwa.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Zarząd Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne oraz zobowiązał Marszałka Województwa [...] do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po S.S.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Zarząd Województwa [...] wniósł zażalenie, podnosząc, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny ewentualnych spadkobierców poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, skoro zbył on za życia przysługujące mu prawa współwłasności na rzecz innych osób i nie mogło być ono przedmiotem dziedziczenia.
Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że zażalenie nie może zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie organu II instancji Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia stwierdzenia nabycia spadku po S.S. zmarłej w dniu 4 stycznia 2006 r. będącej współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych tej osoby. Organ II instancji przywołał również treść art. 10 § 1 kpa i wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po S.S.nie zostało przeprowadzone.
Tym samym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia prowadzonego postępowania, bowiem organ ma obowiązek ustalenia wszystkich osób będących stronami niniejszego postępowania. Zdaniem Ministra organem wykonawczym województwa jest zarząd województwa. Marszałek Województwa co do zasady jest podmiotem, który reprezentuje województwo na zewnątrz, ale nie jest podmiotem, do którego powinno być skierowane postanowienie. W tej sytuacji to Zarząd Województwa [...], na rzecz którego nastąpić ma nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, że fakt zawarcia w dniu [...] maja 2002 r. umowy darowizny (Rep A Nr [...] /02), na mocy której S.S. utraciła więź z przedmiotową nieruchomością, nie ma znaczenia w sprawie, bowiem przymiot strony w postępowaniu przysługuje również osobie, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, bądź jej spadkobiercom.
Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Województwa [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu.
Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Nadto Sąd zwrócił uwagę, że z art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania.
Dalej Sąd I instancji zauważył, że w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy. Stosując go, organ bada spełnienie na dzień 31 grudnia 1998 r. przesłanek w nim wymienionych. Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu 1 stycznia 1999 r. Stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.) bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2564/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 656/11, publ CBOSA).
Zasadnie zatem organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie poza aktualnymi właścicielami stronami tego postępowania winny być również osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a zatem obecnie, wobec śmierci S.S., także jej spadkobiercy.
Z akt sprawy wynika bowiem, że prawo własności do nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka Nr [...] (odpowiadającej działce Nr [...] o pow. 0,1448 ha, której część stanowi działka wymieniona w sentencji postanowienia), przysługiwało S.W. na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...]. S.W. zmarła w dniu 3 kwietnia 1979 r., a spadek po niej w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada [...] r., sygn. akt I Ns 455/99, w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabyli S.S. oraz P.R., którzy w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawali współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1448 ha. Umową darowizny spisaną w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2002 r., Rep. A nr [...], należący do P.R. udział do 1/2 przedmiotowej nieruchomości został przekazany na rzecz S.S., która umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z tej samej daty ([...] maja 2002 r., Rep.
A Nr [...]) przekazała działkę nr [...] na rzecz J. i G. małżonków K.. Ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzony został podział tej nieruchomości na działkę nr [...] /1 o powierzchni 0,0605 ha i nr [...] /2 o powierzchni 0,0843 ha. S.S. zmarła w dniu 4 stycznia 2006 r.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organu, że wobec obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, konieczne jest ustalenie następców prawnych zmarłej S.S. Bez tego ustalenia dalsze prawidłowe prowadzenie postępowania nie jest możliwe. Czym innym jest bowiem "nieświadome" pominięcie przez organ jednej ze stron (w takim przypadku przysługiwałoby jej prawo żądania wznowienia postępowania), a czym innym jest zaniechanie ustalenia przez organ następców prawnych znanych lecz zmarłych stron postępowania. W tej sytuacji za prawidłowe uznać należy stanowisko organów orzekających, że ustalenie przez właściwy organ, czyli właściwy sąd, spadkobierców S.S. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo [...], zaskarżając go w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.
1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P. p.s. a. w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 paździefnika 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez uznanie, że stronami postępowania winni być następcy prawni - spadkobiercy nieżyjącego właściciela na dzień 31 grudni 1998 r., których przepis ten nie wymienia (art. 73), pomimo, że właściciel ten przeniósł za swojego życia przysługujące mu prawo na rzecz innej osoby;
2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P. p.s. a. w zw. z art. 7, art. 28 i w konsekwencji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k. p. a. poprzez uznanie, że stwierdzenie nabycia spadku przez sąd powszechny, po właścicielu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., celem uznania jego spadkobierców za strony postępowania, podczas gdy w skład spadku nie mogło wchodzić prawo własności objętej postępowaniem, gdyż za życia spadkodawcy zostało zbyte na rzecz innej osoby będącej stroną postępowania, stanowi zagadnienie wstępne w sprawie i jest podstawą do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, kiedy właściciel nieruchomości wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. zbył tę nieruchomość w drodze czynności prawnej po tej dacie lecz przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, posiada przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do wydania takiej decyzji, i czy w związku z tym zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkujące koniecznością wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po Stanisławie Sobczyńskiej.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić że pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, iż jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.
Zagadnienie skutków prawnych związanych ze zbyciem nieruchomości objętej dyspozycją art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających wielokrotnie było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Rozważania te w zasadniczej mierze dotyczyły oceny prawa do odszkodowania na rzecz podmiotów, które nabyły w drodze czynności prawnej tego rodzaju nieruchomość po dniu 31 grudnia 1998 r. Stanowisko judykatury w tym przedmiocie nie było jednolite.
Przełomowe znaczenie w tej kwestii odegrał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. (wydany w składzie 7 sędziów NSA), sygn. akt I OPS 3/09. W wyroku tym wskazano m.in., że w niektórych sytuacjach byli właściciele nieruchomości zajętych pod drogi nie mieli świadomości, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, i dokonywali obrotu tymi nieruchomościami, legitymując się w tej dacie wpisem w księdze wieczystej prawa własności co do tej nieruchomości. Nowi nabywcy wpisywani byli do ksiąg wieczystych, gdyż prawo własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie było jeszcze wówczas ujawnione. Dopóki więc nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych "nowych wieczystoksięgowych właścicieli" (tj. osób ujawnionych w księdze wieczystej jako ich właściciele), jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, tj. podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie - wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Zagadnienie rzeczywistego skutku prawnego umowy zawartej w powyższych okolicznościach i mocy prawnej wpisu prawa własności w księdze wieczystej dokonanego w tej sytuacji - co do nabycia prawa własności takiej nieruchomości - nie może być rozstrzygane w sprawach administracyjnych regulowanych na podstawie art. 73 ustawy, gdyż przepis ten reguluje sytuację z zakresu prawa publicznego - administracyjnego, a nie prawa prywatnego - cywilnego. Spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane tylko w drodze cywilnoprawnej.
Rozważania zawarte w omawianym wyroku dotyczyły bezpośrednio roszczenia nabywcy o uzyskanie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez podmiot publicznoprawny, jednakże rezultat tych rozważań rozciąga się na ogół praw i obowiązków byłych właścicieli przejętej z mocy prawa nieruchomości. W niniejszej sprawie, na obecnym etapie jej rozpatrywania, nie mamy do czynienia z żadnymi roszczeniami byłych właścicieli. Ocena przymiotu strony ogranicza się do zbadania przesłanek z art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Skoro zatem w niniejszej sprawie poza sporem pozostaję, że umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 2002 r., S.S. przeniosła własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. i G. K., co zostało ujawnione w księdze wieczystej, to przyjąć należało, że z dniem zawarcia tej umowy przeszły na wyżej wymienionych wszelkie prawa i obowiązki związane z tą nieruchomością przysługujące do tej pory S.S.. W chwili śmierci ([...] stycznia 2006 r.) S.S. nie była już właścicielem działki nr. [...]. Zgodnie z art. 922 § 1 K.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Skoro w momencie śmierci S.S. przedmiotowa działka nie stanowiła jej własności, to nie mogła ona wejść do spadku po zmarłej.
Tym samym S.S. utraciła przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających. Postępowania te nie dotyczą bowiem jej interesu prawnego ani obowiązku. Tym samym bezprzedmiotowe jest poszukiwanie i ustalanie jej spadkobierców.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego kasacyjnie. To z kolei dało podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku, jak i postanowień organów obydwu instancji na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.