Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 maja 2012r., sygn.akt II SA/Gl 64/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. w przedmiocie wymierzenia Staroście Kłobuckiemu grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2011r., sygn.akt II SA/Gl 880/10 - w sprawie opłaty za wydanie karty pojazdu, wymierzył Staroście Kłobuckiemu grzywnę w wysokości 1000 zł, stwierdził, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 30 czerwca 2011r. M. P. wniósł o ukaranie organu grzywną za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2011r., żądając wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, iż przywołanym wyrokiem Sąd uchylił akt Starosty Kłobuckiego z dnia [...] lutego 2010r., którym odmówiono dokonania zwrotu żądanej kwoty w wysokości 425 zł za wydanie karty pojazdu. Podkreślił, że wyrok ten stał się prawomocny z dniem 2 maja 2011r., a wraz z aktami został doręczony organowi w dniu 9 maja 2011r., jednakże pomimo upływu blisko miesiąca organ nie tylko nie wydał nowej decyzji, lecz również nie dokonał jakiejkolwiek czynności procesowej zmierzającej do zakończenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego pismem z dnia 25 maja 2011r. wezwał organ do wykonania przedmiotowego wyroku wskazując, że konsekwencją dalszej bezczynności organu będzie uruchomienie trybu przewidzianego w art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia powoływana jako: p.p.s.a). W odpowiedzi, w dniu 30 maja 2011r., uzyskał pismo informujące, że wymieniony wyrok został wykonany, tj. w dniu 31 marca 2011r. przekazano kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Starosta Kłobucki wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 9 lutego 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu aktu Starosty Kłobuckiego a także zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem kosztów postępowania. W dniu 31 marca 2011r. organ dokonał zapłaty na rzecz skarżącego kwoty 100 zł. Wobec wpływu do Starosty pisma skarżącego wzywającego organ do wykonania wymienionego powyżej wyroku, pismem z dnia 30 maja 2011r. organ wyjaśnił, że wyrok ten został wykonany poprzez uiszczenie zasądzonych kosztów postępowania. Podniesiono także, że Sąd nie zobowiązał organu do dokonania zwrotu kwoty za wydanie karty pojazdu. Nadto dodano, że skarżący był informowany o możliwości dochodzenia roszczenia na drodze sądowej przed sądem powszechnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę przypomniał, iż wyrokiem z dnia 9 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Gl 880/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżony akt Starosty Kłobuckiego z dnia [...] lutego 2010r. odmawiający dokonania zwrotu żądanej nadpłaty za wydanie karty pojazdu oraz zasądził na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25 maja 2011r. skarżący zwrócił się do Starosty Kłobuckiego o wykonanie wymienionego powyżej wyroku. Wypełnił tym samym obowiązek przewidziany w art. 154 § 1 p.p.s.a.. W odpowiedzi organ poinformował stronę, że wymieniony wyrok został wykonany poprzez przekazanie kwoty 100 zł zasądzonej jako zwrot kosztów postępowania sądowego.
Dalej, iż regulacja przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. nie pozostawia Sądowi swobody działania, nie przewidując możliwości odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny, jeżeli spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie.
Z akt sprawy wynika zaś, że wspomnianym w sprawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2011r. Sąd uchylił zaskarżony akt Starosty Kłobuckiego z dnia [...] lutego 2010r. oraz zasądził na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem tym odmówiono stronie dokonania zwrotu żądanej nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu tego wyroku (ostatnia strona) Sąd stwierdził, że przy "ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Kłobucki zobligowany jest zatem do ustalenia, w jakiej wysokości skarżący winien uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi winien być przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za wydanie karty pojazdu wynosi 75 zł". Zatem, wobec wyraźnego wykluczenia możliwości zastosowania w sprawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. (uznając ten przepis za niekonstytucyjny już w dacie jego zastosowania przez organ) obowiązkiem organu było, po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, w przewidzianym prawem terminie (art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a.) przeprowadzić ponowne postępowanie w sprawie zwrotu żądanej nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla wymienionego pojazdu. Wykonując wymieniony powyżej wyrok Starosta Kłobucki winien nie tylko przekazać na rzecz skarżącego zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania sądowego, ale przede wszystkim w wyniku ponownego postępowania doprowadzić do zwrotu skarżącemu żądanej nadpłaty. Pomimo, jednak skierowanego doń pisma skarżącego domagającego się wykonania tego wyroku, organ nie zareagował i nie wykonał wyroku, błędnie przyjmując, że nie został do niczego zobowiązany. Wprawdzie cytowany wyrok faktycznie nie zasądzał na rzecz skarżącego żadnej żądanej kwoty, to jednak organ w końcowej części uzasadnienia został zobowiązany do przeprowadzenia ponownego postępowania przy uwzględnieniu wskazanych wytycznych, a zatem co najmniej wydania nowego aktu w sprawie, co niestety nie nastąpiło.
Reasumując Sąd stwierdził, iż organ nie wykonał obowiązku, nałożonego prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lutego 2011r, co przesądza o tym, że zachodzą okoliczności uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Nadto ocenił, iż w kontrolowanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naruszony bowiem został, przynajmniej częściowo, art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że wymieniony powyżej wyrok, został przynajmniej częściowo (poprzez zwrot zasądzonych kosztów postępowania sądowego) wykonany, a także uwzględniając wartość roszczenia, którego domagała się od organu strona skarżąca, w ocenie Sądu, wysokość nałożonej na organ grzywny jest adekwatna do okoliczności sprawy i uchybień organu.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu z dnia 7 maja 2012r. złożył Starosta Kłobucki który zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 153 i art. 154 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu autor skargi wywiódł, iż uznanie przez Sąd, że Starosta Kłobucki był bezczynny w sprawie wykonania wyroku Sądu z dnia 9 lutego 2011r. jest absolutnie nieuzasadnione. Wyrok w swojej sentencji uchylał akt Starosty w postaci pisma o odmowie dokonania wypłaty żądanej przez skarżącego kwoty i nakazywał zapłatę kosztów postępowania. Koszty zostały uregulowane, natomiast w dalszej korespondencji ze skarżącym - pismo z dnia 30 maja 2011r. - ponownie wyjaśniono stronie, że brak jest podstaw do dokonania zwrotu kwoty na podstawie wyroku Sądu. Zaznaczyć należy, że doręczenie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego miało miejsce w dniu 9 maja 2011r. Zatem Starosta Kłobucki zajął ponowne stanowisko w sprawie i poinformował o nim wnioskodawcę.
Twierdzenie Sądu, że zwrot żądanej przez skarżącego kwoty winien nastąpić na podstawie poprzedniego wyroku, a w szczególności jego uzasadnienia jest nie do przyjęcia. Nie ma żadnej podstawy prawnej by organ administracji dokonywał jak to sugeruje Sąd oceny i ustalenia wysokości kwoty podlegającej ewentualnemu zwrotowi na rzecz strony. Nie ma także żadnej podstawy by dokonać samego zwrotu kwoty nadpłaty. Wskazał, iż od daty ukazania się wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn.akt U 6/04, orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych jednoznacznie wskazuje na stosowanie w sprawach o zwrot należności z tytułu kart pojazdów postępowania cywilno-prawnego. Stanowiska sądów ulegały licznym modyfikacjom (m.in. postanowienie WSA w Opolu z dnia 17 października 2008r. sygn.akt II SA/Op 206/08, postanowienie NSA z dnia 25 maja 2009r. sygn.akt l OSK 162/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 luty 2009r. sygn.akt III SA/Gd 453/08), jednakże powszechna praktyka wskazuje na konieczność uzyskania w podobnych sprawach sądowego tytułu wykonawczego, jakim z całą pewnością nie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011r.. Żaden z przepisów wydanych w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie wskazał na zasady naliczania i zwrotu uiszczonych w okresie wcześniejszym opłat za karty pojazdu. Nakładanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na organ obowiązku dokonania takich wyliczeń jest wątpliwym rozszerzaniem uznania administracyjnego.
Strona podkreśliła, że owszem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Trudno jednakże uznać, że na podstawie wyroku z dnia 9 lutego 2011r. organ powinien wypłacić żądaną przez stroną kwotę. Przesłana do strony w dniu 30 maja 2011r. informacja, że wyrok nie stanowi podstawy do wypłaty należności w połączeniu z wcześniejszym, bo z dnia 8 czerwca 2010r., pouczeniem o możliwości skierowania roszczeń na drogę sądową jednoznacznie wyjaśnia, że w sprawie nie doszło do bezczynności, a szczególnie z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym stanowisko, że w sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa dające rzekomą podstawę do nałożenia grzywny jest także nieuzasadnione. Organ dokonał wszelkich czynności w ramach kompetencji nadanych mu przepisami prawa, zatem wymierzenie kary w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a. nie powinno mieć miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.
Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów art. 153 i art. 154 p.p.s.a., zatem stawia zarzuty w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. Warto wyjaśnić, iż przepis 154 § 1 p.p.s.a. jakkolwiek zamieszczony w ustawie proceduralnej, jest materialnoprawną podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2006r., sygn.akt II GSK 35/06, LEX nr 209715). Nie budzi również wątpliwości, iż zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012r., sygn.akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586).
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., który przewiduje, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Użyte w art. 153 p.p.s.a. określenie "orzeczenie" oznacza nie sentencję, lecz uzasadnienie orzeczenia. Za takim stanowiskiem przemawia to, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim z wykładnią prawa, zaś wykładnia zgodnie z art. 138 i 141 § 4 p.p.s.a. może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., sygn.akt I OSK 755/11, LEX nr 1218898). A skoro tak, to nie sposób zgodzić się z autorem skargi, iż ponieważ wyrok z dnia 9 lutego 2011r. nie rozstrzyga w sentencji o obowiązku wykonania określonych czynności, to organ nie jest obowiązany takie podejmować wyłącznie w oparciu o wytyczne zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Takie uzasadnienie wyroku bezwzględnie wiąże organ, wytycza kierunek działań jakie winien podjąć po zwrocie akt z orzeczeniem do organu. Z tych względów nie ma racji organ twierdząc, iż nie ma żadnej podstawy prawnej by organ administracji dokonywał jak to sugeruje Sąd pierwszej instancji oceny i ustalenia w oparciu o uzasadnienie wyroku. A w uzasadnieniu tym Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, czynności jakie winien podjąć organ. Z uzasadnienia omawianego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji nakazał organowi ustalić, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. Dodatkowo wskazał organowi, iż pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi winien być przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za wydanie karty pojazdu wynosi 75 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż tak sformułowanych wytycznych, ustalających konkretny kierunek przyszłych działań, organ nie podjął. Organ był bezwzględnie związany przepisem art. 153 p.p.s.a. i wytycznymi Sądu pierwszej instancji, jednakże tę ocenę i wytyczne pominął. Takie działanie jako nieuprawnione zasługiwało na negatywna oceną, której prawidłowo podjął się Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 7 maja 2012r.
W konsekwencji powyższego stwierdzić trzeba, iż i zarzut naruszenia art. 154 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Zastosowanie środków przewidzianych w art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. może mieć miejsce w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Przy czym bezczynność organu to brak działania organu zarówno z powodu urzędniczej niekompetencji, ale i z uwagi na błędne przekonanie organu o braku konieczności podjęcia jakichkolwiek działań znajdujących źródło w orzeczeniu sądu. Z tak rozumianą bezczynnością Sąd pierwszej instancji miał do czynienia, zasadne było zatem ukaranie organu grzywną za niewykonanie wyroku z dnia 9 lutego 2011r..
Dodatkowo wskazać trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszym składzie, podziela stanowisko, wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo, iż wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (por. J.P.Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, Lewis Nexis, str. 314; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r., sygn.akt I OSK 252/11, LEX nr 1082705). Zaś skierowanie do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008r., sygn.akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). Skoro strona wybrała administracyjny sposób dochodzenia od organu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, to organ uznając uprawnienie strony do zwrotu uiszczonej zawyżonej opłaty, zwraca te kwotę, albo w drodze czynności odmawia przyznania takiego uprawnienia.
W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za niezasadne. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż kwestionowany skargą kasacyjną wyrok znajduje pełne oparcie w przepisach prawa i ustalonym stanie faktycznym.
Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.