Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2064/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. (dalej również: "wnioskujący", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: "Minister") z 4 lipca 2018 r., nr 413/2018 w przedmiocie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z 4 lipca 2018 r., nr 413/2018 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej: "uprd") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku J.. prowadzącego działalność gospodarczą J. B. N.Z.O.Z. [...], odmówił wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych marki [...], nr rej. [...] i [...], nr rej. [...].
Uzasadniając powyższe organ podał, że wnioskiem z 21 marca 2018 r. J. B., zwrócił się o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym ww. pojazdów. We wniosku wskazano, że pojazdy te są wykorzystywane do realizacji umów zawartych z Prywatną Lecznicą "[...] " Sp. z o. o. z siedzibą w [...], w celu przewozu pacjentów w stanach zagrażających życiu i zdrowiu oraz do zabezpieczeń medycznych imprez masowych.
Po przeprowadzeniu analizy zebranej w sprawie dokumentacji oraz wyjaśnień skarżącego, organ uznał, że w odniesieniu do zgłoszonych do uprzywilejowania pojazdów można mieć wątpliwości, co do ich stanu technicznego, jak i stanu wyposażenia. Zauważył, że z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że wyposażenie pierwszego z nich stanowi przestarzały i wyeksploatowany sprzęt (wskazał na brak dowodu na tę okoliczność, poza zaświadczeniem producenta o dacie produkcji - 2002 r., jako ambulans specjalistyczny). W kwestii drugiego pojazdu, stwierdził zaś, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentu potwierdzającego spełnienie przez ten pojazd cech technicznych i jakościowych określonych w Polskich Normach, przenoszących europejskie normy zharmonizowane, a odnoszących się do specjalistycznych środków transportu. Wskazując na powyższe Minister uznał, że wnioskujący nie potwierdził podanej we wniosku informacji, że oba pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym to ambulanse typu "S" i "P".
Organ stwierdził też, że pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, przeznaczone są do realizacji umowy zawartej z Prywatną Lecznicą [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], w zakresie świadczenia usług transportu sanitarnego oraz do zabezpieczeń medycznych imprez masowych. Zauważył, że usługi transportu sanitarnego na rzecz ww. podmiotu wnioskodawca świadczy od 2014 r., natomiast wniosek o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów przeznaczonych do realizacji tej umowy wpłynął 23 marca 2018 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem Ministra, usługi te nie wymagały dotychczas korzystania z pojazdów uprzywilejowanych. W tej sytuacji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zdaniem organu również złożony do akt aneks do umowy o świadczenie usług z zakresu transportu sanitarnego, rozszerzający jej zakres o usługi transportu krwi, gdyż został on zawarty 25 kwietnia 2018 r., a więc po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym oraz po pismach organu informujących wnioskodawcę o braku przesłanek przemawiających za uprzywilejowaniem tych pojazdów.
Oceniając przesłankę stałego i bezpośredniego wykorzystania pojazdów w związku z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego, organ wskazał, że w 2018 r. na rzecz Prywatnej Lecznicy [...] Sp. z o. o. został zrealizowany jeden transport sanitarny, a - jak wynika z przedstawionych kart zleceń - pozostałe kilka transportów zrealizowano głównie 2011 r. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, realizacja ww. usług ma charakter znikomy i nie potwierdza wykonywania usług transportu pacjentów w stanach zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego w sposób stały i bezpośredni. Przywołując normę art. 53 ust 1 pkt 12 uprd, umożliwiającą uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów spoza katalogu podmiotów wskazanych w art. 53 ust. 1 pkt 1-11 ustawy, organ wskazał na konieczność realnego "używania" pojazdów, a więc zachowania pewnej systematyczności w istnieniu okoliczności skutkujących podejmowaniem działań ratujących życie lub zdrowie ludzkie, których efektywność realizacji uwarunkowana jest użyciem sygnałów uprzywilejowania w ruchu drogowym.
Odnosząc się do przedłożonego do akt sprawy aneksu do umowy w zakresie transportu krwi, organ ocenił, że brak jest jakiegokolwiek dowodu, że usługę tę wnioskodawca w rzeczywistości realizuje. Podobnie rzecz się ma w kwestii usługi zabezpieczania medycznych imprez masowych. Zdaniem Ministra, nie można założyć a priori, że wnioskodawca takie działania będzie podejmował, tylko dlatego, że podczas trwania tego typu wydarzeń istnieje ryzyko wypadku, wymagającego użycia pojazdu uprzywilejowanego. Organ podkreślił przy tym brak ustawowych wymogów, zobowiązujących do zapewnienia usług zabezpieczenia medycznego imprez masowych przez posiadanie pojazdów uprzywilejowanych.
Powołując się na powyższą argumentację, Minister uznał, że wnioskodawca nie dowiódł, że proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy używane są w związku z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, wobec czego stwierdził, że nie zachodzi okoliczność, która dawałaby podstawę do wydania zezwolenia na korzystanie przez wnioskodawcę z pojazdów o takim charakterze. Organ powołał się również na ograniczenie liczby pojazdów korzystających z uprzywilejowania w ruchu drogowym, z uwagi na ich wpływ na bezpieczeństwo pozostałych uczestników tego ruchu. Zauważył, że poruszanie się tego typu pojazdu w warunkach natężającego się stale ruchu drogowego powoduje dodatkową dezorganizację i zagrożenie bezpieczeństwa innych jego uczestników.
Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. Kwestionowanemu aktowi organu zarzucił naruszenie art. 53 ust. 1 pkt 12 uprd, poprzez jego wadliwą interpretację mającą wpływ na wynik sprawy, prowadzącą do odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych wskazanych we wniosku oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez rozstrzygniecie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia całości materiału dowodowego.
Uzasadniając powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organ w sposób całkowicie dowolny i nieuprawniony przyjął, że wyposażenie pojazdów stanowi "przestarzały i wyeksploatowany sprzęt". Zdaniem skarżącego, stan techniczny pojazdów jest bardzo dobry, ponieważ z uwagi na znajdowanie się w ciągłej eksploatacji są one na bieżąco serwisowane. Podniósł, że skarżący wykonuje wszelkie niezbędne naprawy i wymiany, gdyż zawodowo trudni się transportem medycznym i nie może pozwolić sobie, aby pojazd wykorzystywany przez niego do ratowania życia i zdrowia ludzkiego był w najmniejszym nawet stopniu niesprawny.
Również umowa zawarta z podmiotem medycznym obliguje go do wyposażenia pojazdów w odpowiedni sprzęt, niezbędny do świadczenia usług transportu sanitarnego. Na poparcie powyższego przywołał treść oświadczenia z 26 kwietnia 2018 r., potwierdzającego przystosowanie pojazdu do wykorzystania jako ambulans, zgodnie z normą EN 1789 (typ C). Również pojazd przeznaczony do transportu krwi jest, jego zdaniem, odpowiednio wyposażony i regularnie serwisowany - w lipcu 2018 r. przeszedł badanie techniczne, jako pojazd, który ma być używany jako uprzywilejowany. Zmiana przeznaczenia pojazdu na samochód specjalistyczny-sanitarny potwierdzona została poprzez stosowne oświadczenie oraz jego rejestrację, jako "samochód specjalny".
W ocenie skarżącego, przedstawił on wystarczające dowody na okoliczność, że pojazdy wskazane we wniosku są stale i bezpośrednio wykorzystywane w akcjach związanych z ratowaniem zdrowia lub życia ludzkiego, m.in.: umowę o świadczenie usług z zakresu transportu sanitarnego z 12 kwietnia 2014 r., karty transportów medycznych wraz kartami przyjęcia na oddział ratunkowy - co świadczy o ich realnej realizacji. Jego zdaniem, sama ilość transportów uzasadnia twierdzenie, że są one wykonywane stale, nie zaś incydentalnie. Datę złożenia wniosku, mimo świadczenia usług od 2014 r., skarżący wyjaśnił, poprzez wskazanie na roszczenia z przedmiotu umowy o transport krwi na każde nagłe wezwanie i znaczne pogorszenie sytuacji drogowej na terenie miasta [...]. Do akt załączono dwa zlecenia odbioru i transportu krwi do przetoczenia (z 8 maja 2018 r. i 25 maja 2018 r.). Powołując się na słuszny interes strony i względy społeczne skarżący zauważył, że pojazdy samochodowe, które służą do transportu krwi i jej składników, odpowiadają kryterium używania w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego z art. 53 ust. 1 pkt 12 uprd, nawet gdy nie za każdym razem wykonują transport na hasło "ratunek".
Jednocześnie oświadczył, że w każdym czasie, stosownie do potrzeb, jego pojazdy mogą do takiego transportu służyć. W ocenie skarżącego, dostarczanie krwi jest tak samo ważne jak działanie na rzecz bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż w obu tych aspektach działalności chodzi w ostatecznym rozrachunku o zdrowie i życie ludzkie.
Skarżący wskazał też, że obecnie jest w trakcie starań o pozyskanie zlecenia zabezpieczania imprez masowych, co wymaga od niego wpisu do Rejestru Podmiotów Leczniczych, polisy ubezpieczeniowej oraz zezwolenia na użycie sygnałów optyczno-dźwiękowych (do skargi załączono zlecenie na zapewnienie punktu medycznego podczas wydarzenia o charakterze imprezy masowej).
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., Sąd I instancji oddalił skargę, uznając, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa, a skarga była niezasadna.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podziela stanowisko organu, w aspekcie braku spełnienia przez wskazane we wniosku pojazdy przesłanek z art. 53 ust. 1 pkt. 12 uprd. Jedynie bowiem w sytuacji ich stwierdzenia wypełnienia określonych w ww. normie prawnej warunków, oczekiwane przez skarżącego zezwolenie mogło być udzielone. Zdaniem Sądu, skarżący takich okoliczności nie wykazał, gdyż używanie pojazdu w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego nie wynika z udowodnionego stanu faktycznego.
Oceniając prowadzone przez Ministra postępowanie dowodowe Sąd stwierdził, że organ prawidłowo wyjaśnił skarżącemu jakie przesłanki są niezbędne do wykazania dopuszczalności uprzywilejowania pojazdu w ruchu drogowym, wskazując jednocześnie, że ani z wniosku, ani też ze złożonych w sprawie (na datę wydania decyzji) wyjaśnień i dokumentów przesłanki te nie wynikają.
Sąd podkreślił, że Lecznica [...] nie potwierdziła faktu stałego używania pojazdów przez skarżącego w celu ratowania zdrowia i życia, choć tego właśnie dotyczyło skierowane do niej pytanie Ministra – z treści pisemnego oświadczenia tego podmiotu wynika, że w praktyce, w wypadkach nagłych, Lecznica korzysta z usług Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w P., a usługi skarżącego mają zagwarantować jej jedynie "względy bezpieczeństwa". WSA wyjaśnił, że ustawową przesłanką zastosowania odstępstwa od reguł poruszania się po drogach publicznych nie jest zobowiązanie się w rozumieniu cywilistycznym przez podmiot do świadczenia przewozów sanitarnych (nawet ratujących życie lub zdrowie), a określone w art. 53 ust. 1 pkt 12 uprd, rzeczywiste i stałe używanie pojazdu w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
Sąd podkreślił, że ustawodawca nie przewidział dopuszczalności uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów innych niż wymienione w art. 53 ust. 1 pkt 1 – 11 uprd, w związku z tym, że mogą one być używane dla ratowania życia lub zdrowia ludzi, a dopiero w sytuacji aktualnego korzystania z nich w takim celu.
Powołując się na art. 53 ust. 1 pkt 12 uprd Sąd wskazał, że przewiduje on jasny i niezbędny warunek udzielenia zgody przez Ministra, którym jest wykazanie, że pojazd "jest używany w związku z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego". Przesłanką udzielenia takiej zgody jest więc faktyczne, aktualne, a nie potencjalne używanie pojazdu we wskazanym celu. Organ nie dysponuje tu swobodą rozstrzygania, lecz jest zobligowany do zbadania, czy pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Z dokumentów przedłożonych przez skarżącego do dnia wydania decyzji, zdaniem Sądu, nie wynika fakt takiego właśnie, rzeczywistego używania przedmiotowych pojazdów w celu ratowania i życia ludzi. WSA stwierdził również, że z przedłożonego przez skarżącego odpisu "Księgi rejestrowej" Prywatnej Lecznicy [...] sp. z o.o., wynika jedynie system organizacyjny tej spółki, a z załączonych do wniosku kopii umów, których stroną był skarżący - zobowiązanie do świadczenia za wynagrodzeniem: usług transportu medycznego specjalistycznymi pojazdami – karetka typu "S" w zakresie przewozu pacjentów w stanie zagrożenia życia i zdrowia i "P"; "zabezpieczenia" meczów koszykówki w sezonie 2017 – 2018, przez odwiezienie pacjenta w stanie zagrożenia życia do szpitala; "zabezpieczenia medycznego" ambulansem "P" dwóch meczów koszykówki; "zabezpieczenia medycznego" w asyście ratownika medycznego meczów piłkarskich; zapytanie ofertowe z 12 marca 2018 r. Przywołując powyższe Sąd I instancji uznał, że żaden z ww. dowodów nie dotyczy rzeczywistego i faktycznego używania pojazdów skarżącego dla ratowania i życia zdrowia ludzi.
Odnosząc się do dowodów w postaci kart transportu medycznego, Sąd stwierdził, że znaczna część wymienionych w nich przewozów nie była związana z bezpośrednim ratowaniem życia. Ocenił, że strona nie wykazała, by wykonane przez nią przy użyciu przedmiotowych pojazdów w latach 2011-2018, przewozy miały wymagany ustawą charakter, a nawet, gdyby część z nich za takie uznać, były one okazjonalne i sporadyczne oraz zostały skutecznie wykonane pomimo braku uprzywilejowania pojazdu. Zdaniem Sądu I instancji, cech ratowania zdrowia i życia ludzkiego nie ma przewożenie karetką krwi np. z punktu krwiodawstwa do banku krwiodawstwa. Podobnie, przywiezienie pacjenta na oddział ratunkowy nie przesądza jednoznacznie o stanie bezpośredniego zagrożenia życia, a jedynie o miejscu, do którego został on przywieziony przez zespół medyczny.
Powołując się na wypis z CEIDG skarżącego, aktualny na datę wydania decyzji, Sąd wskazał, że prowadzi on m.in. działalność gospodarczą o klasyfikacji "Działalność pogotowia ratunkowego", która polega na działalności wyłącznie w zakresie transportu chorych, włączając transport samolotowy. Zauważył, że podklasa ta nie obejmuje: transportu chorych, bez użycia sprzętu do ratowania życia ani udziału personelu medycznego, sklasyfikowanego w odpowiednich podklasach Sekcji H, działalności szpitalnego oddziału ratunkowego, sklasyfikowanej w [...]. Oceniając powyższe Sąd stwierdził, że skoro wskazana wyżej kategoria działalności skarżącego nie obejmuje działalności z zakresu transportu krwi i krwiopochodnych, tkanek i materiału biologicznego, to działalność taka powinna być ewentualnie zakwalifikowana do kategorii "Pozostałej działalności w zakresie opieki zdrowotnej, gdzie indziej niesklasyfikowanej" - a jak wynika z wypisu z CEIDG skarżącego na 20 marca 2018 r. Działalność gospodarcza skarżącego takiego zakresu nie przewidywała.
Również podnoszony w skardze fakt zmiany umowy, obejmujący zobowiązanie do transportu krwi na rzecz Lecznicy, w ocenie WSA, nie wykazuje jednoznacznie rzeczywistego wykonywania przewozów w celu ratowania życia i zdrowia pacjentów. Sąd zauważył również, że wobec powyższych okoliczności, trudno jest stwierdzić, czy skarżący w ogóle taką działalność prowadzi.
Odnosząc się do argumentacji dotyczącej zabezpieczenia imprez masowych Sąd I instancji wskazał, że tego typu usługi nie determinują udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym, nie tylko dlatego, że w takim wypadku konieczność użycia pojazdów bezpośrednio do ratowania życia i zdrowia jest hipotetyczna i przyszła, nie zaś aktualna, ale również w związku z obowiązkiem zabezpieczenia medycznego przez organizatora takiego wydarzenia zespołami ratownictwa medycznego, o których mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący nie jest jednostką systemu, o której mowa w ww. art. 32 ust. 1 ustawy o państwowym ratownictwie medycznym (szpitalne oddziały ratunkowe lub zespoły ratownictwa medycznego, w tym lotnicze zespoły ratownictwa, wchodzące w skład podmiotu leczniczego będącego samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej albo jednostką budżetową, albo spółką kapitałową, w której co najmniej 51% udziałów albo akcji należy do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego).
Sąd zwrócił też uwagę na stan techniczny objętych wnioskiem pojazdów i ocenił, że mimo, że nie jest to samodzielna przesłanka uwzględnienia wniosku przez organ (czy odmowy), z przedłożonej do akt sprawy dokumentacji i wyjaśnień wynika, że twierdzenie o ich dobrym stanie technicznym na datę złożenia podania, jest przynajmniej nieuzasadnione.
Za prawidłowe, w ocenie Sądu I instancji, uznać należało działanie organu w kontekście art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Minister prawidłowo prowadził postępowanie dowodowe, dając skarżącemu możliwość uzasadnienia wniosku oraz przedłożenia stosownej dokumentacji dla poparcia swoich twierdzeń. Jak zauważył Sąd, skarżący własnym zaniechaniem doprowadził do stanu, że organ mógł orzekać tylko w oparciu o zgromadzone przez siebie i wskazane przez stronę w toku postępowania dowody. Zdaniem Sądu, Minister odpowiednio wyważył tu interes skarżącego i interes społeczny, polegający na dążeniu do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla wszystkich uczestników ruchu.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie złożył skarżący, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 53 ust. 1 pkt 12 uprd, poprzez jego błędną wykładnię, wynikiem czego było utrzymanie w mocy decyzji Ministra z 4 lipca 2018 r. nr 413/2018, podczas gdy poprawne zastosowanie ww. przepisu winno skutkować uznaniem, że spełnione zostały przesłanki zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym ww. pojazdów, wobec używania ich w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego;
2. art. 53 ust. 1 pkt 12 uprd, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że realizowane przez skarżącego transporty krwi nie noszą cech działania w akcji bezpośredniego ratowania życia lub zdrowia ludzkiego, podczas gdy transport krwi bezsprzecznie wiąże się z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, o którym mowa w ww. przepisie;
3. art. 65a ust. 3 pkt 3 lit. d uprd, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organizator imprezy masowej ma obowiązek zabezpieczyć od strony medycznej taką imprezę zespołami ratownictwa medycznego, o których mowa w ustawie o Państwowym Ratownictwie Medycznym, co w ocenie Sądu sprawia, że zabezpieczenie imprez masowych posiadanymi przez skarżącego pojazdami nie uzasadnia udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z ww. przepisu;
4. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do niezastosowania, wynikiem czego została naruszona zasada równości obywatela wobec prawa, co spowodowało dyskryminację skarżącego ze względu na brak przynależności do systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono również: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1. art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "ppsa", art. 3 § 2 pkt. 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej, skutkujące przyjęciem jako podstawy wyroku stanu faktycznego i prawnego sprawy błędnie ustalonego przez organ, który bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, poprzedzonego wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego, jak również bez wnikliwej analizy stanu sprawy przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów skarżącego, podczas gdy z przedłożonych przez stronę dowodów wynika okoliczność przeciwna;
2. art. 3 § 1 ppsa, art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z naruszeniem zasad racjonalności i bezstronności i utrzymanie w mocy decyzji opartej na błędnej ocenie treści dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, z których to dowodów wynikało, że skarżący stale i bezpośrednio używa pojazdów objętych wnioskiem w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a także poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że realizowane przez niego transporty krwi stanowią działanie w akcji ratowania zdrowia i życia ludzkiego, podczas gdy z przedłożonych dokumentów wynika okoliczność przeciwna; przez uznanie, że brak umieszczenia we wpisie w CEIDG skarżącego kodu PKD 86.90.E ("Pozostała działalność w zakresie opieki zdrowotnej, gdzie indziej niesklasyfikowana") świadczy o tym, że transport krwi że nie mieści się w rzeczywistym przedmiocie działalności gospodarczej skarżącego; przez przyjęcie, że dokonywanie okresowych przeglądów, napraw oraz regularne serwisowanie pojazdów objętych wnioskiem o uprzywilejowanie w ruchu drogowym nie świadczy o ich dobrym stanie technicznym, podczas gdy jest to stwierdzenie jest całkowicie sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, to jest pomimo używania przez skarżącego pojazdów objętych wnioskiem w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a także poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, a w szczególności bez należytej oceny dokumentacji przedłożonej przez skarżącego.
W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia wyroku skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócił się również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pismem z 22 lipca 2019 r. Minister złożył odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną. Wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do podnoszonych w środku zaskarżenia zarzutów. Podtrzymał jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji własnej z 4 lipca 2018 r. oraz w złożonej do akt odpowiedzi na skargę. Zwrócił się również o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W myśl art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocena zarzutów procesowych w kontrolowanej sprawie uzależniona jest od kontroli zarzutów materialnoprawnych, a wobec powyższego należało w pierwszej kolejności do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 ppsa).
Jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145 a bądź art. 146) ppsa w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W konsekwencji prawie wszystkie przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, czy art. 107 § 3 kpa a także postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 uprd, stanowiący, że pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że organ wydający zezwolenie musiał sprawdzić jakie zadania spoczywają na jednostce występującej o wydanie zezwolenia, ale także i to, czy pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Budowa i treść analizowanego przepisu, a zwłaszcza wskazane w nim warunki nakładają na organ udzielający zezwolenia obowiązek zbadania jakie obowiązki spoczywają na wnioskodawcy na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że z art. 53 ust. 1 pkt 12 uprd wynika konieczność rozważenia jakie zadania spoczywają na jednostce występującej o wydanie zezwolenia, a także czy proponowany do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazd samochodowy jest faktycznie i bezpośrednio używany do działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
Z akt sprawy wynika, że skarżący, zgodnie z wypisem z CEIDG, aktualnym na datę wydania decyzji, prowadzi m.in. działalność gospodarczą o klasyfikacji "Działalność pogotowia ratunkowego", która polega na działalności wyłącznie w zakresie transportu chorych, włączając transport samolotowy. Podklasa ta nie obejmuje: transportu chorych, bez użycia sprzętu do ratowania życia ani udziału personelu medycznego, sklasyfikowanego w odpowiednich podklasach Sekcji H, działalności szpitalnego oddziału ratunkowego, sklasyfikowanej w 86.10.Z. Oceniając powyższe Sąd I instancji właściwie przyjął, że skoro wskazana wyżej kategoria działalności skarżącego nie obejmuje działalności z zakresu transportu krwi i krwiopochodnych, tkanek i materiału biologicznego, to działalność taka powinna być ewentualnie zakwalifikowana do kategorii "Pozostałej działalności w zakresie opieki zdrowotnej, gdzie indziej niesklasyfikowanej" - a jak wynika z wypisu z CEIDG skarżącego na 20 marca 2018 r. działalność gospodarcza skarżącego takiego zakresu nie przewidywała.
Z ustaleń organu wynika, że w dacie składania wniosku wszczynającego postępowanie przed organami administracji publicznej, tj. strona nie wykazała, by wykonane przez nią przy użyciu przedmiotowych pojazdów w latach 2011-2018, przewozy miały wymagany ustawą charakter, a nawet, gdyby część z nich za takie uznać, były one okazjonalne i sporadyczne oraz zostały skutecznie wykonane pomimo braku uprzywilejowania pojazdu. Żaden z przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie dowodów nie dotyczy rzeczywistego i faktycznego używania pojazdów skarżącego dla ratowania i życia zdrowia ludzi.
Odnosząc się do dowodów w postaci kart transportu medycznego, Sąd I instancji stwierdził, że znaczna część wymienionych w nich przewozów nie była związana z bezpośrednim ratowaniem życia. Takich cech ratowania zdrowia i życia ludzkiego nie ma przewożenie karetką krwi chociażby z punktu krwiodawstwa do banku krwiodawstwa. Podobnie, przywiezienie pacjenta na oddział ratunkowy nie przesądza jednoznacznie o stanie bezpośredniego zagrożenia życia, a jedynie o miejscu, do którego został on przywieziony przez zespół medyczny. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem.
Z przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie dowodów w sprawie w postaci odpisu "Księgi rejestrowej" Prywatnej Lecznicy [...] sp. z o.o., wynika jedynie system organizacyjny tej spółki, a z załączonych do wniosku kopii umów, których stroną był skarżący - zobowiązanie do świadczenia za wynagrodzeniem: usług transportu medycznego specjalistycznymi pojazdami – karetka typu "S" w zakresie przewozu pacjentów w stanie zagrożenia życia i zdrowia i "P"; "zabezpieczenia" meczów koszykówki w sezonie 2017 – 2018, przez odwiezienie pacjenta w stanie zagrożenia życia do szpitala; "zabezpieczenia medycznego" ambulansem "P" dwóch meczów koszykówki; "zabezpieczenia medycznego" w asyście ratownika medycznego meczów piłkarskich; zapytanie ofertowe z 12 marca 2018 r.
Odnosząc się do argumentacji dotyczącej zabezpieczenia imprez masowych Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że tego typu usługi nie determinują udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym, nie tylko dlatego, że w takim wypadku konieczność użycia pojazdów bezpośrednio do ratowania życia i zdrowia jest hipotetyczna i przyszła, nie zaś aktualna, ale również w związku z obowiązkiem zabezpieczenia medycznego przez organizatora takiego wydarzenia zespołami ratownictwa medycznego, o których mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący nie jest jednostką systemu, o której mowa w ww. art. 32 ust. 1 ustawy o państwowym ratownictwie medycznym (szpitalne oddziały ratunkowe lub zespoły ratownictwa medycznego, w tym lotnicze zespoły ratownictwa, wchodzące w skład podmiotu leczniczego będącego samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej albo jednostką budżetową, albo spółką kapitałową, w której co najmniej 51% udziałów albo akcji należy do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Również Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem. Wobec powyższego nie można uznać zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie zasady równości obywatela wobec prawa.
W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 3 § 1 ppsa, art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.
Zarzuty w większości odnoszą się do postępowania dowodowego - skarga kasacyjna wraz z jej uzasadnieniem podnoszą kwestię niedokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zarzuty te zostaną zatem rozpoznane łącznie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 ppsa ma jedynie charakter ustrojowy. Do naruszenia art. 3 § 1 ppsa mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 ppsa, skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach ppsa.
Natomiast art. 3 § 2 pkt 1ppsa określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 ppsa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21).
Pozostałe wskazane w skardze kasacyjnej przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 kpa), swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) i elementów składowych decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Przepisów tych Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Innymi słowy uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ppsa.
Mając na uwadze podniesione zarzuty zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może jednak usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne.
W niniejszej sprawie WSA w Warszawie trafnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organu administracji. Przeprowadziły one bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 kpa), właściwie oceniły materiał dowodowy (art. 80 kpa) a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 kpa).
Przepis art. 134 § 1 ppsa może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2738/17, źródło CBOSA).
Nie można skutecznie kwestionować w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska co do zasadności skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 598/20, źródło CBOSA).
Nie budzi wątpliwości w świetle zasad procedury administracyjnej ujętej w kpa, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy administracyjnej niewątpliwie powinno być dominującym celem każdego postępowania, w szczególności postępowania dowodowego. Sam organ nie zawsze będzie jednak mógł obiektywnie wyjaśnić wszystkie okoliczności. Organy administracji nie mogą być obarczane obowiązkiem poszukiwania dowodów w nieograniczonym zakresie i podważających ich własne ustalenia. Nałożony na organy administracyjne obowiązek zebrania z urzędu wszystkich dowodów i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - nie ma więc charakteru absolutnego, a ciężar dowodu spoczywa także na stronie postępowania. Ma to szczególne znaczenie w przypadku prowadzenia postępowania z wniosku strony i na jego rzecz. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie 204 pkt 1 ppsa.