Uzasadnienie
l OSK 2079/10
Wyrokiem z dnia 17 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2010 roku (nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Prezes Rady Ministrów po rozpatrzeniu wniosku M. D. z dnia [...] lipca 2009 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia specjalnego.
W uzasadnieniu podał, że świadczenie w formie emerytury lub renty Prezes Rady Ministrów może przyznać w szczególnie uzasadnionych przypadkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, zaś decyzja ta ma charakter uznaniowy. Przy rozpatrywaniu takich wniosków, brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia. Może być ono bowiem przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter, tzn. wnioskodawca posiada wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie działalności np. naukowej, kultury czy sportu na rzecz kraju albo uzasadnia to szczególne, nadzwyczajne zdarzenie losowe. Wskazał przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, w którym Trybunał stwierdził, że celu ustanowienia renty lub emerytury specjalnej przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych dla kraju.
Tymczasem – jak uznał Prezes Rady Ministrów – w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego, bo chociaż działalność wymienionej jest szlachetna i godna pochwały, to jednak nie posiada znamion wybitnej. Analizując z kolei zdarzenie losowe organ uznał, że nie miało ono znamion wyjątkowości, zaś świadczenie specjalne przyznawane przez organ nie stanowi ani odszkodowania, ani też zadośćuczynienia i nie jest świadczeniem zastępczym w sytuacji, kiedy Prezes ZUS odmówił przyznania świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub gdy wysokość otrzymywanych świadczeń jest niezadowalająca.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. D., kwestionując rozstrzygnięcie organu wskazywała, że Prezes Rady Ministrów nie wziął pod uwagę szczególnej okoliczności, którą jest wprowadzenie skarżącej przez ZUS w błąd co do ogólnego zakresu składkowego, przez co pozbawiono ją prawa do emerytury nauczycielskiej. Z tego powodu pogorszył się jej stan zdrowia i nie jest w stanie znaleźć pracy. W jej ocenie, powyższe okoliczności stanowiły szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 powoływanej ustawy, a ponadto przy przyznaniu tego świadczenia powinien być uwzględniany fakt, że była ona wybitnym pedagogiem, wielokrotnie nagradzanym za swoją pracę, a w szczególności za niezwykłe zaangażowanie oraz osiągnięcia organizacyjne, dydaktyczne i wychowawcze.
Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak [...]), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. W ocenie organu - wymienione okoliczności nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia wyjątkowego. Także trudna sytuacja bytowa opisana przez stronę nie może stanowić podstawy do przyznania świadczenia z ubezpieczenia społecznego w szczególnym trybie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, polegające na przyjęciu, iż szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest fakt, że skarżąca została wprowadzona w błąd przez ZUS i przedwcześnie rozwiązano z nią nauczycielski stosunek pracy, podczas gdy zważywszy na inne okoliczności, a w szczególności na stan zdrowia oraz osiągnięcia pedagogiczne, ta właśnie okoliczność uzasadnia w pełni przyznanie emerytury specjalnej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2010 roku oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawowa wątpliwość w sprawie dotyczy dokonania prawidłowej wykładni pojęcia szczególnie uzasadnionych przypadków. Wskazał w związku z tym na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05, w którym Trybunał uznał, że w przepisie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, zaś zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Przy czym, zakres kontroli w tym przypadku zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd I instancji podkreślił, że korzystając z uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże wybór ów, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną.
Wyjaśnił, że emerytura specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek, wskazując przy tym, iż ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia i przepis art. 82 ustawy nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Celem regulacji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś pomoc osobom, które ze względu na stan zdrowia, niemożność świadczenia pracy lub wiek znajdują się w trudnej sytuacji życiowej. Tymczasem sytuacja skarżącej, jakkolwiek trudna ze względu na stan zdrowia oraz jej sytuację życiową, tj. brak uprawnień do emerytury nauczycielskiej, nie wypełnia jednakże wskazanych powyżej przesłanek przyznania przez emerytury specjalnej. Zdaniem Sądu I instancji, organowi nie można zarzucić dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu meriti, organ prawidłowo zbadał i odniósł się do przedstawionych przez skarżącą okoliczności, nie stwierdzając w konsekwencji, by była ona osobą odznaczającą się wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej. Zdaniem Sądu, organ słusznie stwierdził także, że nie można stwierdzić, by sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca, była wynikiem szczególnych zdarzeń losowych. Podniósł przy tym w szczególności, że fakt zawyżenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przy ocenie prawa do emerytury, stażu pracy skarżącej nie spowodował, że jej sytuacja stała się szczególna i nie uprawnia jej do ubiegania się o świadczenie specjalne, mające na celu uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, mającym wybitne, indywidualne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Bezspornie nie ma ono na celu rekompensowania czy naprawiania błędów organów.
Wskazał również, że kwestia stażu ubezpieczeniowego skarżącej była przedmiotem kontroli sądów powszechnych, bowiem Sąd Apelacyjny w K. oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego w B. oddalającego odwołanie skarżącej od decyzji ZUS w przedmiocie odmowy przyznania jej prawa do emerytury nauczycielskiej na podstawie art. 88 ust. 1 Karty Nauczyciela.
Z powyższych względów, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o FUS, polegające na przyjęciu, iż szczególnie uzasadnianym przypadkiem nie jest fakt, że skarżąca została wprowadzona w błąd przez ZUS i przedwcześnie rozwiązano z nią nauczycielski stosunek pracy, podczas gdy zważywszy na inne okoliczności, a w szczególności stan zdrowia oraz osiągnięcia pedagogiczne, ta okoliczność w pełni uzasadnia przyznanie jej emerytury specjalnej z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek.
Wskazując na powyższe pełnomocnik M. D. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż w jego ocenie, wadliwość rozstrzygnięcia wynika z dokonania przez Sąd I instancji zawężającej interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Kasator stwierdził w związku z tym, że ustawodawca nie ograniczył szczególnie uzasadnionego przypadku tylko do sytuacji wybitnych zasług dla rozwoju kraju. Ratio legis tego przepisu – jak stwierdził – to możliwość korekty - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - ogólnych zasad przyznawania świadczeń emerytalno-rentowych. Oznacza to, że przepis ten nie powinien być zawężany jedynie do sytuacji wybitnych zasług czy nadzwyczajnego położenia wnioskodawcy, ale również dotyczyć innych szczególnie uzasadnionych przypadków. Takim natomiast szczególnie uzasadnionym przypadkiem, jak twierdził autor skargi kasacyjnej, a nie rozważonym ani na etapie wydawania decyzji administracyjnych ani na etapie postępowania przed Sądem I instancji jest "oczywiste nielojalne zachowanie państwowego ubezpieczyciela społecznego - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych".
Zarówno Sąd I instancji, jak i organ administracji - Prezes Rady Ministrów wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w swoich orzeczeniach znacznie wyeksponowały brak szczególnych zasług wnioskodawczyni M. D., uzasadniających przyznanie świadczenia oraz niepozostawanie przez nią w wyjątkowo trudnej sytuacji, marginalizując jednocześnie tę okoliczność, która w istocie była uzasadnieniem wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, czyli błędu ZUS, który w konsekwencji pozbawił wnioskodawczynię M. D. prawa do emerytury nauczycielskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Oparta ona została wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) [dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS].
Przechodząc do badania zasadności wskazanego powyżej zarzutu błędnej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zauważyć należy przede wszystkim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, iż świadczenie, o którym mowa w powołanym przepisie jest świadczeniem o charakterze szczególnym. Jak wynika z bowiem treści powoływanego przepisu Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie.
Dyrektywą rozstrzygnięcia, do której odsyła przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest wyrażenie "szczególnie uzasadniony przypadek". Przyznanie przez ustawodawcę Prezesowi Rady Ministrów uprawnienia do przyznania emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie o emeryturach i rentach z FUS "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", bez bliższego wskazania jakichkolwiek przesłanek i kryteriów, wskazuje na wolę ustawodawcy pozostawienia tego swobodnemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów. Ze względu na rangę organu orzekającego w sprawie oraz ze względu na użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" uznać trzeba, że świadczenie to ma charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że organ był uprawniony do ustalenia kryteriów przyznawania tego świadczenia oraz przyjęcia, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej i sportowej czy społecznej, świadczące o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa. Świadczenie to nie może w związku z tym być traktowane jako kompensacja wyrządzonych czy odczuwanych przez wnioskodawcę krzywd czy nieprawidłowości działania organów publicznych, w związku z którymi obywatel doznaje jakiegoś uszczerbku w swoich prawach.
W szczególności sytuacja bytowa spowodowana stanem zdrowia czy też zdarzeniem losowym nie daje zatem podstaw do domagania się przyznania emerytury lub renty na podstawie wymienionego przepisu, bowiem wówczas świadczenie to zastępowałoby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy w tym przypadku. Jak trafnie bowiem zwrócił uwagę Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 980/09, świadczenie uzyskiwane na podstawie tego przepisu nie jest świadczeniem socjalnym.
Rację ma Sąd pierwszej instancji podkreślając, że uprawnienie do emerytury specjalnej należy łączyć z zasługami w działalności zawodowej, artystycznej, społecznej lub politycznej. Ocena czy kryteria te zostały spełnione, należy do ustawowych kompetencji Prezesa Rady Ministrów.
Takie stanowisko Sądu znajduje pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. W powołanym już przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 Trybunał wskazał bowiem, że ratio legis instytucji "emerytury specjalnej" wiązać należy z potrzebą uhonorowania i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne i wyjątkowe zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Ponadto Trybunał stwierdził, że "świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym".
W rozpoznawanej sprawie skarżąca powoływała się na szereg okoliczności dotyczących jej życia, które w jej ocenie przemawiają za przyznaniem jej omawianego świadczenia. Sąd I instancji, a poprzednio Prezes Rady Ministrów, trafnie jednak nie dopatrzyli się w nich przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Okoliczności te rozpatrywane czy to z osobna czy też łącznie nie mogą być bowiem utożsamiane ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Za taki "szczególnie uzasadniony przypadek" nie mogło być także uznane ewentualne wprowadzenie skarżącej w błąd przez ZUS, gdyż przyznanie emerytury specjalnej ma stanowić próbę uhonorowania osoby szczególnie zasłużonej dla społeczeństwa a nie jedną z form naprawienia ewentualnej szkody wyrządzonej przez instytucję państwową. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest uzasadniony.
Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji zmarginalizował kwestię wprowadzenia skarżącej w błąd przez ZUS. Sąd meriti w treści swojego uzasadnienia odniósł się do przedmiotowego zagadnienia na stronie 6 i 7, gdzie w wystarczający sposób wyjaśnił odmowę uznania powyższej okoliczności za szczególny przypadek w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisu prawa materialnego. Zatem skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.