Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 208/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 606/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...].

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M.K. (dalej skarżąca) sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym od wczesnego dzieciństwa, w stopniu znacznym, synem - R.K., trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Pobiera emeryturę z ZUS w najniższej wysokości. W związku ze sprawowaną opieką, wnioskiem z 29 listopada 2019 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej uśr).

W następstwie rozpoznania wniosku, decyzją z [...] grudnia 2019 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] grudnia 2019 r.), Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania, przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w postaci przysługiwania jej prawa do emerytury.

[Odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2019 r. wniosła skarżąca.]

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2019 r.

Kolegium wskazało, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, który regulowałby możliwość przyznania [świadczenia pielęgnacyjnego] w wymiarze stanowiącym różnicę między wysokością owego świadczenia a pobieraną emeryturą, o co w odwołaniu wnioskowała skarżąca. Na ocenę sytuacji pobierających emeryturę opiekunów osób niepełnosprawnych nie rzutuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.6.2019 r. SK 2/17 [Dz. U. Z 2019 r. poz. 1257, dalej wyrok SK 2/17], uznający ww. przepis w zakresie, w jakim stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosi się on jedynie do osób, które mają ustalone prawo do renty.

Skargę na decyzję z [...] stycznia 2020 r. wniosła M.K., zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez jego błędną wykładnię, dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że posiadanie prawa do emerytury pozbawia ją uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości. Wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego stosowanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury. Na poparcie swojego stanowiska przywołała prezentujące analogiczny pogląd orzecznictwo sądów administracyjnym, w tym m.in. wyrok NSA z 8.1.[2020 r.] I OSK 2392/19 [Lex 2767685]. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 606/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, aczkolwiek wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, prezentowanej przez skarżącą, Sąd I instancji nie podzielił.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 uśr, który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane, stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym synem ma prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Organy obu instancji, opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 [pkt 1] lit. a uśr przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje; także w wysokości stanowiącej różnicę między ustalonym ustawą wymiarem świadczenia a kwotą emerytury.

Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część składów orzekających, analogicznie, jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (wyrok NSA z 10.7.2018 r. I OSK 134/18). W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 uśr świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. NSA w wyrokach z: 28.6.2019 r. I OSK 757/19; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12.12.2019 r. III SA/Gd 472/19).

Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27.5.2020 r. I OSK 2375/19 i 18.6.2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia.

Emerytura, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej ustawa z 1998 r.) może wnioskować emeryt. Skoro zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 1998 r. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ostatni z prezentowanych poglądów prawnych Sąd I instancji w pełni podzielił. Nie podzielił dwu pierwszych [poglądów]. Odwoływanie się li tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Dobitnie widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie skarżąca (jak wynika z treści odwołania) łącząc opiekę nad niepełnosprawnym synem przez dwadzieścia lat pracowała i właśnie z powodu konieczności sprawowania tej opieki zrezygnowała z zatrudnienia, przechodząc na wcześniejszą emeryturę, co umożliwiały wówczas obowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. nr 28 poz. 149). Jeśli jej przejście na wcześniejszą (minimalną) emeryturę wiązało się z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co wypełniało podobną funkcję, jak obecne świadczenie pielęgnacyjne, to brak jest powodów, by pod względem wymiaru przyznawanego przez państwo wsparcia, na skutek eliminacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, różnicować jej pozycję w stosunku do osób będących w podobnej sytuacji społecznej, rodzinnej i materialnej, a zwłaszcza takich, które wcześniej nie pracowały.

WSA w Gliwicach w wyroku z 29.6. 2020 r. II SA/Gl 351/20 trafnie zauważył: "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne".

Możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a uśr i o co wnioskowała skarżąca, pozostawałaby, jak zauważał NSA wyrokach I OSK 2375/19 i I OSK 254/20, w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Skoro przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 "ust. 1 pkt 5 [winno być "ust. 5 pkt 1"] lit. a uśr, wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 kpa na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Z art. 79a kpa [wynika], że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru między świadczeniami. To było konsekwencją oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania skarżącej.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Po myśli art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawny syn) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], reprezentowane przez r. pr. L.C., które w całości zaskarżyło wyrok I SA/Wa 606/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
2. a. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) przez uznanie przez Sąd I instancji, że przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wiązać nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty, podczas gdy jasna i literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr stanowi, że "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury"; Sąd I instancji dokonał błędnej rozszerzającej wykładni tego przepisu, jak również dokonał niedopuszczalnego uzupełniania ustawowego katalogu uprawnień socjalnych;
3. b. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 uśr przez uznanie, że osoba mająca prawo do emerytury ma prawo wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia tj. świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy art. 17 "ust. 1 pkt 5 lit. a" [winno być "ust. 5 pkt 1"] w zw. z art. 27 ust. 5 uśr - jako normy bezwzględnie obowiązujące - nie pozostawiają organom administracji żadnego luzu decyzyjnego, w szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą; brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne;
4. c. naruszenie art. 9 kpa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 uśr przez uznanie przez Sąd I instancji, że na organach administracji publicznej spoczywał obowiązek informowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o wstrzymaniu wypłaty emerytury, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z prawem do emerytury;
5. d. art. 32 ust. 1, art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez uznanie, że organy administracji publicznej naruszyły zasady konstytucyjne, tj. równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej przez odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przysługujące jej prawo do emerytury, podczas gdy zdaniem Kolegium samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości; świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne; świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych;
6. 2. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
7. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium i decyzję I instancji na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP;
8. b. art. 151 ppsa przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.

Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W skardze kasacyjnej nieprawidłowo przytoczono publikator ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] stycznia 2020 r., przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu określonym w Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., a nie - jak wskazał profesjonalny pełnomocnik - "Dz. U. z 2020 r. poz. 111 [który wszedł w życie 24 stycznia 2020 r.] ze zm.". Mimo powyższego uchybienia, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (pkt 1.a petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 uśr (pkt 1.b petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji wskazał trzy stanowiska, które pojawiły się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a które dotyczą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. WSA opowiedział się za poglądem wyrażonym w wyrokach I OSK 2375/19 i I OSK 254/20, który to pogląd zakłada, że osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia pielęgnacyjnego albo świadczenia emerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje powyższe zapatrywanie. Warto przy tym przytoczyć racje, stojące za przedstawioną interpretacją, które przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.12.2020 r. I OSK 1983/20 (Lex 3101140).

W wyroku I OSK 1983/20 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie NSA, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z: 10.7.2018 r. I OSK 134/18; 6.4.2017 r. I OSK 2950/15; 20.4.2017 r. I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach NSA z: 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4. 2020 r. I OSK 1546/19; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 28.6. 2019 r. I OSK 757/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie I OSK 1983/20 podzielił te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Zgodnie z art. 17 ust. 3 uśr, świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r. poz. 1067) [w dacie orzekania w sprawie I OSK 208/21 kwota ta wynosi 1971,00 zł].

Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd.

2) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku I OSK 254/20 wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.3.1988 r. U 7/87, a także wyroki z: 6.5.1998 r. K 37/97; 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5.1999 r. P 6/98; 4.1.2000 r. K 18/99; 18.12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 uśr przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych podmiotów, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwu przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyroki TK z: 23.11.2010 r. K 5/10; 19.4.2011 r. P 41/09; 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r. K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też NSA w wyroku z 11.8.2020 r. I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.6.2019 r. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257, dalej wyrok SK 2/17), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne.

Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) i zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach z 28.6.2019 r. I OSK 757/19, 8.1.2020 r. I OSK 2392/19 [S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. (I OSK 2392/19), Samorząd Terytorialny 7-8/2020, s. 174-183] i z 30.4.2020 r. I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podzielił natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20. Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (wyrok WSA w Poznaniu z 13.1.2020 r. IV SA/Po 824/19 i wyrok WSA w Rzeszowie z 20.2.2020 r. II SA/Rz 1265/19).

Dodatkowo można przywołać powoływany już wcześniej fragment uzasadnienia wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19 i I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy z 1998 r.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1998 r., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1998 r.).

Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w pełni akceptuje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr dokonaną w wyroku I OSK 1983/20. Należy pamiętać, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi (wyrok TK z 18 listopada 2014 r. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014/112). Krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne musi odpowiadać konstytucyjnej zasadzie równości, a także zasadzie sprawiedliwości społecznej i szczególnej opiece, jaką ustrojodawca roztacza nad osobami niepełnosprawnymi.

Trybunał Konstytucyjny dał wyraz temu kierunkowi interpretacyjnemu w wyroku SK 2/17 (zob. jednak wyrok SN z 5.12.2019 r. III PO 7/18, OSNP 2020/4/38, pkt 33 i 40). Choć wyrok SK 2/17 odnosi się do osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to analogiczna norma prawna ma zastosowanie w stosunku do skarżącej, tj. do osoby mającej ustalone prawo do emerytury. Trybunał uznał, że ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Z założenia ustawa ta stanowić miała odpowiedź na brak rozwiązania systemowego, zastępowanego doraźnymi regulacjami poszczególnych zagadnień (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). "Szczególna pomoc", o której mówi Konstytucja, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 18 Konstytucji). Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. (...) różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne.

Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W doktrynie wskazano, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku SK 2/17 jest trafne, pod warunkiem że osoba uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy zrezygnuje ze świadczenia rentowego (S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego..., s. 182).

Władze publiczne są obowiązane stworzyć odpowiednią infrastrukturę prawną, która będzie służyć urzeczywistnieniu zasady godności. Musi ona obejmować zarówno gwarancje materialne (wolności, prawa), jak i gwarancje formalne (instrumenty służebne względem gwarancji materialnych, zapewniające ich efektywną realizację, np. prawo do sądu). Obowiązek poszanowania i ochrony godności wykracza poza sam proces stanowienia prawa, ponieważ bardzo ważna jest też praktyka jego stosowania. Każdy kto styka się z imperium państwa musi zostać potraktowany nie tylko sprawiedliwie ze względu na prawo, ale również z przysługującą mu godnością. Wyrazem tego są np. zasady ogólne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8 kpa stanowiący, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Dla realizacji zasady godności warunkiem koniecznym jest wprowadzenie stosownych mechanizmów prawnych, ale jest to warunek niewystarczający.

Władze publiczne mają realizować ją również w procesie stosowania prawa w bezpośrednim kontakcie z petentem (P. Polak, J. Trzciński, Konstytucyjna zasada godności człowieka w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XL, 2018, s. 271-272).

Sądy nie są władne zastępować ustawodawcę, lecz w ich mocy należy właściwie interpretować obowiązujące prawo, z uwzględnieniem nadrzędnego charakteru norm konstytucyjnych. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr sprowadzająca się do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie, która ma ustalone prawo do emerytury, lecz nie pobiera świadczenia emerytalnego ze względu na jego zawieszenie, mieści się w granicach sądowego stosowania prawa. Co więcej, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia wartości konstytucyjnych i dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego.

W wyroku z 9.3.2012 r. I OSK 1787/11 (Lex 1125344) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 uśr nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 i 1a uśr został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. (...).

Ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.), która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art. 17 ust. 1 pkt 2, prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach.

W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153 poz. 1227 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz. 1447 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. (...) Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą opieki Państwa nad osobami niepełnosprawnymi, wyrażoną w art. 69 Konstytucji, a także z prawem do godnej egzystencji wszystkich osób pozbawionych środków (art. 34 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE C2007, 303, 1 z 14 grudnia 2007 r.).

Skarżąca spełnia wymóg z art. 17 ust. 1 uśr, który uzależnia możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mimo ustalonego prawa do emerytury (okoliczność ta nie była z resztą podważana w skardze kasacyjnej). Art. 17 ust. 1 uśr nie stoi na przeszkodzie do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca opiekuje się synem, który został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności (przyczyny niepełnosprawności: [...]). Niepełnosprawność u prawie 40 letniego syna skarżącej datuje się od wczesnego dzieciństwa. Wymaga on: uczestnictwa w terapii zajęciowej; wg potrzeb zaopatrzenia w środki ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie; korzystania ze środowiskowego wsparcia w samoistnej egzystencji; stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...].2.2017 r. - wydane na stałe). Syn skarżącej został uznany przez lekarza orzecznika ZUS dnia [...].11.2019 r. za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji; niezdolność ta powstała przed 16 rokiem życia. Opieka roztaczana przez skarżącą nad synem świadczy o jej godnej naśladowania postawie, a fakt łącznia przedmiotowej opieki z 20 letnim stażem pracy zarobkowej (na jego podstawie skarżącej zostało ustalone prawo do emerytury) o ponadprzeciętnej sile i determinacji, zasługującej na najwyższy szacunek i objęcie ochroną prawną.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (pkt 1.d petitum skargi kasacyjnej).

Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13.11.2012 r. II OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23) wskazał, że wynik wykładni, jaki zostanie przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny, przekłada się w sposób bezpośredni na poziom ochrony konstytucyjnie chronionych uprawnień właścicieli lokali wyodrębnionych. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zastosowania tzw. prokonstytucyjnej metody wykładni prawa. Zgodnie z tą metodą, w przypadku gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji, należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15.5.2007 r. P 13/06). Prokonstytucyjna interpretacja prawa jest jednym z rodzajów wykładni systemowej. Oznacza to, że błędne byłoby ograniczanie wykładni systemowej wyłącznie do ustawy, z której pochodzi interpretowany przepis, lub do innych ustaw regulujących daną dziedzinę prawa.

Koniecznym elementem tego typu wykładni jest uwzględnienie również regulacji konstytucyjnych. Z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji, wykładnia prokonstytucyjna winna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną, celowościową i wykładnią systemową wewnętrzną.

Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, posiłkując się w tym przepisami konstytucyjnymi, w tym art. 32 ust. 1 i art. 2 (wskazanymi w rozpatrywanym zarzucie) oraz art. 71 ust. 1 (wskazanym w pkt 2.a petitum skargi kasacyjnej) i art. 69 Konstytucji RP. Regulacje te przemawiają za taką wykładnią prawa, by jak najszerszą ochroną prawną (również w kontekście majątkowym) zostały objęte osoby szczególnie chronione przez ustrojodawcę - in casu skarżąca i jej niepełnosprawny syn.

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 9 kpa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 uśr (pkt 1.c petitum skargi kasacyjnej).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest obowiązek czuwania "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Pod względem przedmiotowym, ustanowiony w drugiej normie prawnej obowiązek jest węższy, dotyczy bowiem jedynie informacji prawnej, i to udzielanej dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9 kpa, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. "(...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.

W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania" (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uw. 3).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwa, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).

Zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej ma kapitalne znaczenie dla ukształtowania relacji administracja - jednostka. "Organom administracyjnym nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarz w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku «państwo a strona», ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. W tym ostatnim wypadku organ administracji powinien przyjść z pomocą" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). "Jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia.

Dlatego też organ powinien być również obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc niekolidujących z interesem powszechności" (E. Iserzon - op. cit., s. 56, uw. 1; B. Adamiak - op. cit., s. 106, nb 4).

W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. Art. 9 kpa nakładał na organ I instancji obowiązek pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Mogło to nastąpić w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, lub w innej formie. Jeżeli strona ma uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie art. 147 ust. 1 ugn, a obowiązkiem organu jest pouczenie strony o przysługujących jej prawach (art. 9 kpa), to organ I instancji miał obowiązek poinformowania strony przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę o możliwości rozłożenia opłaty na raty, czego nie uczynił i którego to uchybienia po stronie organu I instancji nie dopatrzyło się Kolegium (wyrok NSA z 5.3.2015 r. I OSK 1622/13, akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2).

Konstrukcja obowiązku z art. 9 kpa, zaprezentowana w wyroku I OSK 1622/13 na tle art. 147 ust. 1 ugn, znajduje analogiczne zastosowanie na tle art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a uśr oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270).

Organ winien poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego albo świadczenia emerytalnego. Brak spełnienia tego obowiązku świadczy o naruszeniu art. 9 kpa, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w szeroko powołanym już wyroku I OSK 1983/20.

Kolegium stawiając zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) winno powołać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tymczasem wskazało zarzuty prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa - art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), do których Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach. Z tego względu zarzuty sformułowane w pkt 2.a petitum skargi kasacyjnej nie mogły przynieść spodziewanego efektu.

Sąd I instancji nie zastosował art. 151 ppsa i nie był obowiązany go zastosować, wobec zasadności skargi (pkt 2.b petitum skargi kasacyjnej).

WSA odniósł się do zastosowania w niniejszej sprawie art. 24 ust. 2 uśr, zgodnie z którym, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Sąd I instancji zobowiązał organ, by w taki sposób skoordynował swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawny syn) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Po wydaniu wyroku I SA/Wa 606/20 skarżąca zawiesiła prawo do emerytury z dniem 1 listopada 2020 r. (pismo ZUS z [...].10.2020 r.), o którym to fakcie organ I instancji został poinformowany (k. 47-48 akt I SA/Wa 606/20). Zawieszenie prawa do emerytury i zawiadomienie o tym organu, z uwagi na stan sprawy, świadczy, że - po myśli art. 24 ust. 2 uśr - skarżąca od 1 listopada 2020 r. winna mieć przyznane świadczenie pielęgnacyjne, skoro w terminie wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Ze względu na bardzo złą sytuację materialną skarżącej oraz jej syna, co wynika z pism skarżącej kierowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wznowiła pobieranie emerytury od 1 lutego 2021 r. (pismo ZUS z [...] lutego 2021 r., pismo skarżącej z 6 kwietnia 2021 r.). W związku z powyższym od 1 lutego 2021 r. do ponownego zawieszenia prawa do emerytury, skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Zważywszy jednak, że skarżąca nie ze swojej winy a z winy organu zmuszona była pobierać emeryturę zamiast świadczenia pielęgnacyjnego, by zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe swoje i swego niepełnosprawnego syna, organ winien przyznać skarżącej różnicę między wypłaconą jej emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym za okres od 1 lutego 2021 r. do ponownego zawieszenia prawa do emerytury. Podstawą orzekania przez organy administracji publicznej i sądów są bowiem normy prawne, nie zaś przepisy.

Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 606/20 i I OSK 208/21.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.